Selbst- und Ko-Regulierung im Mediamatiksektor: Alternative Regulierungsformen zwischen Staat und Markt

224 Pages·2002·5.66 MB·German

by  Michael Latzer, Natascha Just, Florian Saurwein, Peter Slominski (auth.)

Michael Latzer · Natascha Just
Florian Saurwein · Peter Slominski
Selbst- und
Ko-Regulierung im
Mediamatiksektor
Alternative Regulierungsformen
zwischen Staat und Markt
Michael Latzer· Natascha Just
Florian Saurwein . Peter Slominski
Selbst- und Ko-Regulierung
im Mediamatiksektor
Michael Latzer· Natascha Just
Florian Saurwein . Peter Slominski
Selbst- und
Ko-Regulierung i01
Media01a tiksektor
Alternative Regulierungsfarmen
zwischen Staat und Markt
Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH
Bibliografische Information Der Deutschen Bibliothek
Die Deutsche Bibliothek verzeichnet diese Publikation in der Deutschen Nationalbibliografie;
detaillierte bibliografische Daten sind im Internet über <http://dnb.ddb.de> abrufbar.
Forschungsprojekt im Auftrag der Kammer für Arbeiter und Angestellte für Wien
1. Auflage November 2002
Alle Rechte vorbehalten
© Springer Fachmedien Wiesbaden 2002
Ursprünglich erschienen bei Westdeutscher Verlag GmbH, Wiesbaden 2002
Lektorat: Barbara Emig-Roller / Korrektorat: Nadine Kinne
www.westdeutscher-verlag.de
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mann benutzt werden dürften.
Umschlaggestaltung: Horst Dieter Bürkle, Darmstadt
ISBN 978-3-531-13882-4 ISBN 978-3-663-11349-2 (eBook)
DOI 10.1007/978-3-663-11349-2
Inhalt
Einleitung und Inhalt ............................................................................................ 7
1 Selbst- und Ko-Regulierung: Anwendungen und Analyserahmen ................ 9
1.1 Anwendungen im Überblick .......................................................................... 9
1.2 Analyserahmen ............................................................................................. 18
1.2.1 Transformierte Staatlichkeit im Mediamatiksektor. ........................ 18
1.2.2 Steuerung, Regulierung und Governance aus
institutionalistischer Perspektive ...................................................... 26
2 Selbst- und Ko-Regulierung aus theoretischer Perspektive .......................... 39
2.1 Definitionen, Abgrenzungen, Klassifikationen ........................................... 39
2.2 Evaluation von Selbst-und Ko-Regulierung ............................................... 47
2.2.1 Notlösung und Ideallösung ............................................................... 48
2.2.2 Regulatorischer Mix und andere Erfolgsfaktoren ........................... 54
2.3 Rechtsstaatliehe und demokratische Konsequenzen von Selbst-und
Ko-Regulierung ............................................................................................ 57
2.3.1 Inter- und Supranationalisierung von Ökonomie und Politik ......... 58
2.3.2 Rechtsstaatliche Aspekte von Selbst- und Ko-Regulierung ........... 61
2.3.3 Demokratiemodelle im europäischen Mehrebenensystem ............. 63
2.3.4 Demokratische Anforderungen an Selbst-und Ko-Regulierung .... 66
2.3.5 Stakeholder-Einbindung im Kontext der Selbst-und
Ko-Regulierung: Die Rolle der Sozialpartnerschaft ....................... 75
3 Politik und Praxis der Selbst- und Ko-Regulierung ....................................... 79
3.1 Strategien und Anwendungen auf supranationaler Ebene .......................... 79
3.1.1 Definitionen von Selbst- und Ko-Regulierung aus der Sicht
der Europäischen Kommission ........................................................ 81
3.1.2 Top-down- und Bottom-up-Ansätze der Ko-Regulierung .............. 83
3.1.3 Bedingungen und Anwendungsbereiche fur Selbst-und
Ko-Regulierung ................................................................................ 84
3.1.4 Beispiele fur Selbst-und Ko-Regulierung ....................................... 88
6 Inhalt
3.1.5 Demokratische Legitimation von Selbst- und Ko-Regulierung ..... 99
3.1.6 Schlussfolgerungen ......................................................................... 100
3.2 Anwendungen auf nationaler Ebene: Analyse des österreichischen
Mediamatiksektors und Beispiele aus anderen Ländern ........................... 101
3.2.1 Zielsetzung, Vorgangsweise und Analyseraster ............................ 101
3.2.2 Steuerungsziele und Steuerungsinstitutionen ................................ 105
3.2.3 Wirkungsbereiche ........................................................................... 121
3.2.4 Internationale Einbindung und Stakeholder-Involvierung ............ 131
3.2.5 Regulierungsprozess und Regulierungsinstrumente ..................... 142
4 Resümee und Schlussfolgerungen aus Theorie und Praxis ......................... 147
Anhang: Regulierungsinstitutionen im DetaiL ................................................. 161
Literaturverzeichnis ............................................................................................ 201
Abbildungs-, Kästen- und Tabellenverzeichnis ................................................. 215
Abkürzungsverzeichnis ....................................................................................... 217
Rat und Tat ......................................................................................................... 226
Projektteam der IWE ........................................................................................... 227
Einleitung und Inhalt
Der Übergang zur Informationsgesellschaft fUhrt zu einer Krise der traditionellen
staatlichen Steuerung im konvergenten Kommunikationssektor (Mediamatik), der
die Bereiche elektronische und nicht-elektronische Massenmedien sowie Telekom
munikation umfasst. Der Computersektor bildet das Bindeglied zwischen diesen
Bereichen. Eine Kombination aus Liberalisierung, Konvergenz, Globalisierung und
raschem technologischen Wandel zeichnet fUr die staatliche Steuerungskrise ver
antwortlich. In Reaktion darauf werden die institutionellen Formen (Polity), die
politischen Inhalte (Policy) und die prozessualen Abläufe der Politik (Politics) ver
ändert. Dies fassen wir als Transformation der Staatlichkeit im Mediamatiksektor
zusammen. Industrie und Politik - prominent etwa die Europäische Kommission -
setzen hohe Erwartungen in die stärkere Einbeziehung der Industrie bei der Verfol
gung öffentlicher Interessen, konkret in verschiedene institutionelle Formen der
Selbst- und Ko-Regulierung, wobei die Intensität der verbleibenden staatlichen In
volvierung variiert. Sie ist bei Selbstregulierung gering und liefert bei Ko
Regulierung den rechtlichen Rahmen. Der Wirkungsbereich der Anwendungen von
Selbst- und Ko-Regulierung im Kommunikationssektor umfasst sowohl internetba
sierende Dienste, Rundfunk- und Telekommunikationsdienste als auch den Printbe
reich, wobei nutzerspezifische Ziele wie Konsumentenschutz, inhaltliche Ziele wie
Jugendschutz und Wettbewerbsförderung wie die Sicherung von Eigentums- und
VerfUgungsrechten (z. B. Internet-Domain-Namen-Verwaltung) verfolgt werden.
Selbst- und Ko-Regulierung bilden somit einen zentralen Baustein des veränderten
Regulierungssystems und prägen die neue Rolle des Staates bzw. die transformierte
Staatlichkeit. Dies gilt nicht nur fUr den konvergenten und globalisierten Mediama
tiksektor, sondern auch fUr andere Wirtschaftsbereiche, etwa das Finanz- und Versi
cherungswesen, den Umweltschutz und etliche Infrastruktursektoren, z. B. Elektri
zität und Gas.
Die Möglichkeiten und Konsequenzen einer stärkeren Beteiligung der Industrie
am politischen Steuerungsprozess sind gesellschafts- und wirtschaftspolitisch brisant
und werfen eine Reihe von Fragen auf, die im vorliegenden Buch anhand einer theo
retischen und empirischen Analyse von Selbst- und Ko-Regulierung im Kommuni
kationssektor thematisiert werden:
• Inwieweit und mit welchen Konsequenzen kann die Verfolgung öffentlicher
Interessen der privaten Industrie überantwortet werden?
• Wie lassen sich Selbst-und Ko-Regulierungsmechanismen theoretisch fassen?
• Wie lassen sie sich in die Praxis des Regulierungsprozesses integrieren?
• Für welche regulatorischen Aufgaben und Anwendungsbereiche eignen sie sich
wie gut im Vergleich zur staatlichen Regulierung?
• Wo liegen die erwarteten Vor- und Nachteile? Mit welchen institutionellen
8 Einleitung und Inhalt
Maßnahmen lassen sich diese steuern?
• Welche demokratischen und rechtsstaatlichen Konsequenzen ergeben sich?
• Wie verändert sich das Regulierungsnetzwerk?
• Welche Strategien werden von der EU und in ausgewählten Ländern bzgl.
Selbst-und Ko-Regulierung verfolgt?
Das Buch bietet eine theoretische Analyse von Selbst- und Ko-Regulierung, einen
strukturierten Überblick über Diskussionsstand, Strategien und Anwendungen von
Selbst- und Ko-Regulierung im konvergenten Kommunikationssektor auf EU-Ebene
und in Österreich sowie eine Abschätzung von Konsequenzen verstärkter Selbst
und Ko-Regulierung. Ausgewählte Anwendungsbeispiele aus verschiedenen Län
dern ergänzen die empirische Basis. Für die Erfassung und Untersuchung des öster
reichischen Kommunikationssektors wird ein Analyseraster entwickelt, das die
Grundlage für vergleichende Studien in anderen Ländern und Sektoren darstellen
kann. Die Ergebnisse geben Einblick in veränderte Formen der politischen Steue
rung und die daraus resultierende neue Rolle des Staates. Sie können als Hilfestel
lung für Strategieentwicklungen bzgl. des Einsatzes von Selbst- und Ko-Regulierung
und somit für die Gestaltung der neuen Arbeitsteilung zwischen Staat, Industrie und
Interessenvertretern im Regulierungssystem dienen.
Der erste Abschnitt gibt einen problemorientierten Überblick über Anwendungen
von Selbst- und Ko-Regulierungsmechanismen in verschiedensten Wirtschaftssekto
ren und steckt den für das Buch gewählten Analyse- und Bezugsrahmen ab. Media
matik, Digitale Ökonomie und transformierte Staatlichkeit werden als zentrale Cha
rakteristika der Informationsgesellschaft erläutert und der verstärkte Einsatz von
Selbst- und Ko-Regulierung wird - als eine der Maßnahmen gegen die Steuerungs
krise im Kommunikationssektor - dazu in Bezug gesetzt. Des Weiteren wird ge
zeigt, wie sich der hier gewählte institutionalistische Analyseansatz in die breit ge
führte Steuerungs-, Regulierungs- und Governance-Debatte einfügt.
Eine regulierungstheoretische Analyse von Selbst- und Ko-Regulierung folgt im
zweiten Abschnitt des Buches. Nach einer Begriffsklärung und der Ableitung eines
Klassifikationsschemas für Regulierungsinstitutionen werden die erwarteten Vor
und Nachteile sowie Erfolgsfaktoren analysiert und die Konsequenzen einer ver
stärkten Selbst- und Ko-Regulierung, v. a. auch hinsichtlich ihrer rechtsstaatlichen
Folgen und demokratiepolitischen Qualität, diskutiert.
Abschnitt drei zeigt die Praxis von Selbst- und Ko-Regulierung im Mediamatik
sektor. Zum einen werden die politischen Strategien auf EU-Ebene analysiert, zum
anderen folgen - auf Basis des dafür entwickelten Analyserasters - eine detaillierte
Länderstudie für Österreich sowie ausgewählte Beispiele aus anderen Ländern.
Im vierten Abschnitt werden Schlussfolgerungen aus Theorie und Praxis von
Selbst-und Ko-Regulierung gezogen.
Das Buch richtet sich gleichermaßen an Interessierte aus Wissenschaft, Wirt
schaft und Politik, insbesondere an die steigende Zahl staatlicher und gesellschaftli
cher Akteure des Regulierungsnetzwerkes. Unser spezieller Dank gilt einem der
Akteure, der Kammer für Arbeiter und Angestellte für Wien, in deren Auftrag dieses
Forschungsprojekt durchgeführt wurde. Zum Gelingen des Buches haben zahlreiche
Personen mit Rat und Tat - siehe Anhang - beigetragen, wofür wir herzlich danken.
1 Selbst- und Ko-Regulierung: Anwendungen und
Analyserahmen
Selbstregulierung ist kein neues Phänomen, sie ist weit verbreitet, facettenreich,
zeigt spezifische Charakteristika und wirft etliche Probleme auf. Ein Überblick über
Anwendungen (Kap. 1.1) in verschiedensten Bereichen soll einen ersten Einblick in
Bedeutung und Problematik von Selbstregulierung geben. Der Schwerpunkt der
Analyse liegt bei Anwendungen im Mediamatikbereich. Im zweiten Teil dieses
Kapitels werden Selbst- und Ko-Regulierung als Bausteine der transformierten
Staatlichkeit im Mediamatiksektor verortet, die zur Überwindung der staatlichen
Steuerungskrise beitragen sollen (Kap. 1.2.1). Der im Buch verwendete institutiona
listische, theoretisch/empirische Analyseansatz fügt sich in die breite wissenschaftli
che Debatte von Steuerung, Regulierung und Governance ein (Kap. 1.2.2).
1.1 Anwendungen im Überblick
Selbstregulierungsmechanismen haben in vielen Bereichen eine lange Tradition und
historische Vorläufer. Diese reichen von der Organisation der Handelstätigkeit von
Gruppen von Händlern (z. B. der Maghribi im Mittelmeerraum im 11. Jahrhundert')
über die Organisation des Handels durch ein privates Lex Mercatoria und seine
Durchsetzung durch private Richter (z. B. im Rahmen der Messen der Champagne2)
sowie die Bildung von Handels-Gilden (z. B. deutsche Hanse) im Mittelalter' bis hin
zur Selbstkontrolle der Börse (Waren- und Wertpapiergeschäfte, z. B. New York
Stock Exchange, Chicago Board of Trade),' der Baumwollindustrie in den USA'
oder der Diamantenindustrie". Die Maghribi-Händler etablierten eine Vereinigung,
die mittels Informationsaustausch und kulturellen Verhaltensregeln funktionierte.
Sie regelten das Verhalten zwischen Händlern und ihren überseeischen Agenten,
einschließlich der kollektiven Sanktionierung bei Vergehen (z. B. durch Abbruch
der Handelsbeziehungen). Damit reagierten sie auf Probleme der Vertragsdurchset
zung und Koordination, auf mangelnde Sicherheit, auf Informationsdefizite und
langsame Kommunikationsmöglichkeiten. Die Gründung von Gilden ist auf ähnli
che Argumente zurückzuführen. Auch die Selbstregulierungsmechanismen der Bör-
I Vgl.Greifl993.
2 Vgl. MilgromINorth/Weingast 1990. Mit Messen der Champagne bezeichnet man jene Messen, die
in den Städten der Grafschaft Champagne (Troyes, Lagny und Provins) und Brie (Bar-sur-Aube)
vom 12. bis zum 14. Jahrhundert in periodischem Zyklus abgehalten wurden.
3 Vgl. GreifiMilgromlWeingast 1994.
4 Vgl. Pirrong 1995; 1998.
5 Vgl. Bernstein 2001.
6 Vgl. Bernstein 1992.
10 Selbst-und Ko-Regulierung: Anwendungen und Analyserahmen
sen waren auf die Reduktion von Informationsdefiziten und folglich auf die Er
leichterung des Handels ausgerichtet. Des Weiteren dienten z. B. die an Börsen
errichteten Ehrengerichte der Sanktionierung von Vergehen.' Ebenso ist der Handel
und Verkauf von Baumwolle und der Diamantenhandel weitgehend durch private
Regeln und außergerichtliche Streitbeilegungsmechanismen gekennzeichnet. Ver
trauen und Reputation spielen eine bedeutende Rolle im Rahmen solcher Selbstre
gulierungsinstitutionen.
Der weite Begriff der Selbstregulierung umfasst auch standesrechtliche Vor
schriften, wie sie z. B. im ärztlichen oder anwaltlichen Bereich vorzufinden sind,
und individuelle Selbstbeschränkungen einzelner Unternehmen, etwa Übereinkom
men zu Arbeits-, Sicherheits- und Gesundheitsstandards, die seit den 1990er-Jahren
verstärkt in Form von Unternehmensverhaltenskodizes aufkommen. Die Regelungs
bereiche sind hinsichtlich ihrer Inhalte und Adressaten, ihrer Organisation (z. B.
Ombudsmänner, Ehrengerichte, Schlichtungsstellen, Schiedsgerichte, Verhaltensko
dizes) sowie ihrer Anbindung an staatliche Institutionen vielfältig ausgestaltet.
Standesrechtliche Vorschriften der freien Berufe,' d. h. selbstgefasste Regeln für
eine jeweilige Berufsgruppe oder die Erfüllung bzw. Festlegung von Aufgaben, die
vom Gesetzgeber in autonome Selbstverwaltung übergeben werden, finden sich u. a.
in verkammerten Berufen wie Arzt, Rechtsanwalt oder Wirtschaftstreuhänder. Die
Vorschriften umfassen Regeln für Berufszugang und -ausübung, so z. B. die
Pflichtmitgliedschaft in Kammern, Werbebeschränkungen, Provisionsverbot, Be
stimmungen zur Honorarhöhe, Abnahme von Prüfungen zum Erhalt der Berufsbe
fugnis, Untersagungen der Berufsausübung sowie Qualitätssicherung durch Fort
und Weiterbildung. Einrichtungen innerhalb der Verbände können über die Einhal
tung der Berufspflichten wachen (z. B. in Österreich die Disziplinarräte der Rechts
anwaltskammer, der Kammer der Wirtschaftstreuhänder oder der Ärztekammer).
Des Weiteren existieren Schlichtungsverfahren für berufsspezifische Streitigkeiten
untereinander (z. B. Schlichtungsausschuss der Ärztekammer in Österreich), die vor
einer zivilgerichtlichen Klage in Anspruch genommen werden müssen, oder für die
mögliche Beilegung von Streitigkeiten mit Kunden (u. a. zwischen Arzt und Patient
durch z. B. Schlichtungsstellen für Arzthaftpflichtfragen der norddeutschen Ärzte
kammern).
Besondere Bedeutung haben Selbstregulierungsarrangements heute u. a. im Ban
ken- und Versicherungswesen, dem Umweltbereich und im Mediamatiksektor - dem
Schwerpunkt der vorliegenden Analyse.
7 Als Selbstregulierungsaktivität können auch die - u. a. in Reaktion auf die Enron-Krise in den USA
- veröffentlichten Empfehlungen der New York Stock Exchange (NYSE) im Juni 2002 angesehen
werden. Diese zielen auf strengere Unternehmensstandards und Auskunftspflichten fur an der NYSE
notierte Unternehmen ab. Dazu zählt z. B. auch die Anforderung. dass direkte Familienmitglieder
von unabhängigen Direktoren oder diese selbst, während und im Zeitraum von fünf Jahren davor,
nicht im Unternehmen beschäftigt sein dürfen. Die Annahme dieser Empfehlung durch die Walt
Disney Company hat z. B. fur die Zusammensetzung ihres Direktoren-Boards direkte Konsequen
zen, da diese Unvereinbarkeitsklausel fur drei ihrer Direktoren zutrifft (vgl. Arnold 2002).
8 Für eine rechtsvergleichende Studie vgl. Herrmann 1995a; b. Für eine Studie zu den freien Berufen
(Wirtschaftstreuhänder, Architekten und Ingenieurkonsulenten, Patentanwälte) in Österreich vgl.
Buchinger 1999.