Kommunale Rechnungslegung: Konzeptionelle Überlegungen, Bilanzanalyse, Rating und Insolvenz PDF
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Christian Magin Kommunale Rechnungslegung GABLER RESEARCH Christian Magin Kommunale Rechnungslegung Konzeptionelle Überlegungen, Bilanzanalyse, Rating und Insolvenz Mit einem Geleitwort von Prof. Dr. Holger Mühlenkamp RESEARCH Bibliografi sche Information der Deutschen Nationalbibliothek Die Deutsche Nationalbibliothek verzeichnet diese Publikation in der Deutschen Nationalbibliografi e; detaillierte bibliografi sche Daten sind im Internet über <http://dnb.d-nb.de> abrufbar. Dissertation Deutsche Hochschule für Verwaltungswissenschaften Speyer, 2010 1. Aufl age 2011 Alle Rechte vorbehalten © Gabler Verlag | Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH 2011 Lektorat: Stefanie Brich | Stefanie Loyal Gabler Verlag ist eine Marke von Springer Fachmedien. Springer Fachmedien ist Teil der Fachverlagsgruppe Springer Science+Business Media. www.gabler.de Das Werk einschließlich aller seiner Teile ist urheberrechtlich geschützt. Jede Verwertung außerhalb der engen Grenzen des Urheberrechtsgesetzes ist ohne Zustimmung des Verlags unzulässig und strafbar. Das gilt insbesondere für Vervielfältigungen, Übersetzungen, Mikroverfi lmungen und die Einspei- cherung und Verarbeitung in elektronischen Systemen. Die Wiedergabe von Gebrauchsnamen, Handelsnamen, Warenbezeichnungen usw. in diesem Werk berechtigt auch ohne besondere Kennzeichnung nicht zu der Annahme, dass solche Namen im Sinne der Warenzeichen- und Markenschutz-Gesetzgebung als frei zu betrachten wären und daher von jedermann benutzt werden dürften. Umschlaggestaltung: KünkelLopka Medienentwicklung, Heidelberg Gedruckt auf säurefreiem und chlorfrei gebleichtem Papier Printed in Germany ISBN 978-3-8349-2658-6 Geleitwort Das Haushalts- und Rechnungswesen der öffentlichen Gebietskörperschaften in Deutschland befindet sich seit dem Beschluss der Innenministerkonferenz 2003 zur Einführung der Doppik auf kommunaler Ebene sowie der Entschei- dung einiger Bundesländer zur Vorlage eines doppischen Jahresabschlusses in einer grundlegenden Umbruchphase. Im Vordergrund dieser Reform steht im Moment die Umstellung vom Rechnungsstil der Verwaltungskameralistik auf die Doppik. Die in diesem Kontext in der Literatur und der Praxis geführte Diskussion scheint überwiegend von der Vorstellung geprägt, dass die Grundsätze und Denkweisen der privatwirtschaftlichen kaufmännischen Buchführung nahezu unverändert auf die Rechnungslegung der öffentlichen Gebietskörperschaften übertragbar seien. Oft wird dabei verkannt, dass die Zielsetzungen und Rahmenbedingungen der öffentlichen Hand andere als in der Privatwirtschaft sind. Daraus ergeben sich jedoch bei gleichem Rechnungsstil beispielsweise unterschiedliche Adressaten, andere Vermögenswertansätze und eine wenigstens in Teilen andere Interpretation des Jahresabschlusses. Christian Magin betrachtet die öffentliche Rechnungslegung in der vorliegen- den Arbeit konsequent aus dem Blickwinkel der intergenerativen Gerechtig- keit, die als wesentliches Ziel der Reform des öffentlichen Rechnungswesens gilt. Vor diesem Hintergrund setzt er sich in den Kernteilen seiner Arbeit zunächst mit der Interpretation von Kennzahlen des öffentlichen Jahres- abschlusses auseinander und kommt zu dem Ergebnis, dass insbesondere eigenkapitalbasierte Kennzahlen für die Analyse des öffentlichen Jahres- abschlusses unbrauchbar und unnötig sind. Im Anschluss daran werden Vor- schläge für die Ausgestaltung des kommunalen Jahresabschlusses entwickelt, die zum Teil erheblich von der bisher gängigen Praxis abweichen. Der kommunale doppische Jahresabschluss und das Nachdenken über mögliche Kennzahlen liefern den naheliegenden Anstoß für eine Diskussion des kommunalen Ratings und der Insolvenzfähigkeit von Kommunen, die im weiteren Verlauf der Arbeit geführt wird. Magin kommt dabei zu dem Schluss, V dass das Rating unter den gegebenen Umständen unnötig bis unsinnig ist und die Einführung einer kommunalen Insolvenz nicht angebracht ist. Insgesamt liegt die vorliegende Arbeit keineswegs im „Mainstream“. Mancher Leser wird sich an ihr reiben. Dies ist jedoch durchaus beabsichtigt und wohl auch notwendig, um die Debatte um das öffentliche Rechnungswesen in angemessene Bahnen zu lenken. Es ist daher zu hoffen, dass diese Arbeit dazu beiträgt. Holger Mühlenkamp VI Vorwort Die Einführung der doppelten Buchführung in Konten (Doppik) bei öffentlichen Gebietskörperschaften hat zur Folge, dass neue Informationen bereitgestellt werden, die es in der Kameralistik so oder in diesem Umfang nicht gab. Es stellt sich daher die Frage, was ein öffentlicher Jahresabschluss aussagt. Die Übernahme kaufmännisch bewährter Bilanzanalysemethoden und Kennzahlen liegt auf der Hand. Allerdings wird dabei oftmals verkannt, dass der kauf- männischen Buchungslogik und der Gegenüberstellung von Vermögen und Fremdkapital in der Bilanz bestimmte konzeptionelle Gedanken zu Grunde liegen, die auf den öffentlichen Sektor nicht übertragbar sind. Das Eigenkapital einer öffentlichen Gebietskörperschaft ist auf Grund der Besonderheiten öffentlichen Vermögens, öffentlicher Ziele und öffentlicher Aufgabenerfüllung nicht wie im privatwirtschaftlichen Bereich interpretierbar. Daraus ergibt sich, dass die meisten kaufmännisch bewährten Kennzahlen für den öffentlichen Jahresabschluss irrelevant, teilweise sogar irreführend sind. Die vorliegende Arbeit möchte daher einen Beitrag zur Klärung offener Fragen im Bereich der öffentlichen Jahresabschlussanalyse und den damit zusammenhängenden Themengebieten leisten. Der Stand der Forschung bezieht sich weitestgehend auf den Zeitpunkt der Abgabe der Dissertation im Januar 2010. Das Forschungsthema ist jedoch aktuell und damit ständigen Änderungen bzw. Neuerungen unterworfen. Wichtige Entwicklungen und neue Publikationen zum Thema konnten bis zur Drucklegung der Dissertation nur eingeschränkt berücksichtigt werden. Es sei darauf hingewiesen, dass in der vorliegenden Arbeit bei der Nennung von Amtsbezeichnungen, Personengruppen u. Ä. m. jeweils nur die männliche Schreibweise verwendet wurde. Dies soll keine Diskriminierung darstellen, sondern dient lediglich der besseren Lesbarkeit. Ich bitte den Leser deshalb um Verständnis. Die Dissertation entstand am Lehrstuhl für Öffentliche Betriebswirtschaftslehre der Deutschen Hochschule für Verwaltungswissenschaften Speyer. Für die Betreuung der Arbeit und die Erstellung des Erstgutachtens danke ich VII Herrn Univ.-Prof. Dr. Holger Mühlenkamp. Für die Übernahme des Zweitgut- achtens danke ich Herrn em. Univ.-Prof. Dr. Dr. h. c. Klaus Lüder. Die münd- liche Prüfung fand am 21. Juli 2010 statt. Herrn Univ.-Prof. Dr. Hermann Hill danke ich für die Leitung der Prüfungskommission. Bei der Erstellung der Dissertation konnte ich auf die Hilfe und Unterstützung zahlreicher Personen zurückgreifen, ohne die das Gelingen dieser Arbeit so nicht möglich gewesen wäre. Mein herzlicher Dank gilt daher all jenen, die mir auf Grund von Fachdiskussionen, bei der kritischen Durchsicht und Korrektur der Arbeit sowie durch ihre vielfältige Unterstützung geholfen haben. Mein besonderer Dank gilt dabei meinem Doktorvater, Herrn Univ.-Prof. Dr. Holger Mühlenkamp, und meinen Eltern. Christian Magin VIII Inhaltsübersicht Geleitwort ......................................................................................................... V Vorwort .......................................................................................................... VII Inhaltsübersicht ............................................................................................... IX Inhaltsverzeichnis ........................................................................................... XI Tabellen- und Abbildungsverzeichnis ......................................................... XVII Abkürzungsverzeichnis ................................................................................ XIX 1 Einleitung .................................................................................................... 1 2 Hintergrund und Ziele des Neuen Öffentlichen Rechnungswesens ........... 6 3 Grundlagen des externen Rechnungswesens im Kontext öffentlicher Gebietskörperschaften ............................................................................. 18 4 Jahresabschlussadressaten ..................................................................... 62 5 Kommunale Jahresabschlussanalyse ...................................................... 86 6 Verbesserungsvorschläge zur kommunalen Rechnungslegung ............ 142 7 Kommunales Rating ............................................................................... 178 8 Diskussion zur Einführung einer Insolvenzfähigkeit für deutsche Kommunen ............................................................................................. 202 9 Fazit ........................................................................................................ 232 Anhang 1-5 .................................................................................................. 239 Literaturverzeichnis ...................................................................................... 251 Verzeichnis der Rechtsquellen .................................................................... 273 Verzeichnis der Internetquellen ................................................................... 275 IX
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