Grundrente in Deutschland: Sozialpolitische Analysen

269 Pages·2004·13.76 MB·German

by  Michael Opielka (auth.)

Michael Opielka (Hrsg.)
Grundrente in Deutschland
Perspektiven der Sozialpolitik
Band 6
Herausgegeben von
Michael Opielka
Michael Opielka (Hrsg.)
Grundrente
1n
•
Deutschland
Sozialpolitische Analysen
SPRINGER FACHMEDIEN WIESBADEN GMBH
+
SPRINGHilFACEIMEDlEN WIESBADEN
vs Verlag für Sozialwissenschaften
Entstanden mit Beginn des Jahres 2004 aus den beiden Häusern
Leske+Budrich und westdeutscher Verlag.
Die breite Basis für sozialwissenschaftliches Publizieren
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1. Auflage April 2004
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e> Springer Fachmedien Wiesbaden 2004
UrsprUnglieh erschienen bei VS Verlag für sozialwissenschaften/GWV Fachverlage GmbH,
Wiesbaden 2004
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Satz: Beate Glaubitz, Redaktion und Satz, Leverkusen
Gedruckt auf säurefreiem und chlorfrei gebleichtem Papier
ISBN 978-3-8100-4049-7 ISBN 978-3-322-80973-5 (eBook)
DOI 10.1007/978-3-322-80973-5
Inhalt
Michel Opielka
Die Grundrente denken .. ... ..... ............... ............ .... .. ...... ..... ..... ... . .... ... . . .... 7
Ellen Kirner
Zu Fragen der Finanzierung einer Grundrente fiir das Alter..................... 61
Wolfgang Strengmann-Kuhn
Grundrente und Grundsicherung im Alter.
Ziele, Modelle und offene Fragen . ...... ...... .. ... ................ ... .. ......... .. .......... 99
Winfried Schmäh/
Übergang zu einem Grundrentensystem:
Vom radikalen Systemwechsel zur schleichenden Systemtransformation 119
Hans-Jürgen Krupp/Joachim Weeber
Volkswirtschaftliche Aspekte eines Grundrentensystems . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 14 7
Sven E.O. Hort
Renten in Schweden-auf dem Weg zurück zur Grundrente? .... ..... ... . .... 167
Joop Roebroek/Jan H.M Nelissen
Die ,heimliche Revolution'. Struktur, Entwicklung und Zukunft
des holländischen Rentensystems ............................................................ 189
Martin Wechsler
Grundrenten in der Schweiz. Die eidgenössische Alters-und
Hinterlassenenversicherung (AHV) ......................................................... 217
Bernd Schulte
Auswirkungen eines Grundrentensystems auf die internationale
Sozialpolitik. Die Grundrente als ein Beitrag zur Harmonisierung
des europäischen Sozialrechts? ........ .......... .. ... . ....... ............ .. ... .... .. . .. ..... .. 227
Die Autoren ... .. .. ..... .. ....... .... ..... .... ... . .. ...... .... .... .. .......... .. ........ ...... ... .. . . .. . . 267
Michael Opielka
Die Grundrente denken
Die Idee einer sozialstaatlich organisierten Grundrente will jeder Bürgerin
und jedem Bürger im Alter weitgehend unabhängig von vorherigen Leistun
gen eine menschenwürdige Existenz garantieren. Sie unterscheidet sich damit
wesentlich von den drei anderen bekannten Modellen einer staatlich geregel
ten Altersrente. Das älteste Modell greift auf eine vorsozialpolitische Zeit zu
rück. In ihr war, wie in weiten Teilen der Welt noch heute, vor allem das Fa
milien- bzw. Verwandtschaftssystem fiir die Alterssicherung zuständig. Eine
sozialstaatliche Altersrente, die heute diesem Modell folgt, wird vor allem die
Aufbringung von Kindem zum Kriterium von Rentenleistungen machen. Eine
"moderneres" Konzept ist die lohnarbeitsbezogene Altersrente. In ihrem Zen
trum steht die Alterssicherung von Arbeitnehmern, die während ihres Er
werbslebens aus ihren Beiträgen die Einkommen der Rentner aufbringen.
Dieses Modell liegt der so genannten ,,Bismarckschen" Sozialversicherung
zugrunde. Die vierte Variante möchte eine - meist aus Steuermitteln [man
zierte - Altersrente auf die ,,Bedürftigen" beschränken und plädiert ansonsten
fiir private Vorsorge. In der vergleichenden Sozialpolitikforschung stößt man
auf alle vier Modelle, zumeist in Kombinationen, wobei das Familien-Modell
eher als Idee und kaum in der Praxis vertreten wird. Unter den vier Modellen
scheint die Idee der Grundrente aus einer Reihe von Gründen besonders zu
kunftsträchtig: Sie entspricht der Idee der Demokratie, indem sie politische
und soziale Rechte verknüpft; sie verhindert wirksam Armut und sozialen
Ausschluss; sie ist langfristig fmanzierungssicher, da sie die breiteste Finan
zierungs-und Leistungsgrundlage aller Modelle hat, nämlich die gesamte Be
völkerung; und sie entspricht dem Wandel zu einer pluralisierten, individuali
sierten wie globalisierten Sozialordnung, die ein öffentliches System der Al
terssicherung nicht mehr in Familie, Arbeitsmarkt und Nationalstaat allein
begründen sollte.
Gleichwohl ist die Idee der Grundrente vor allem in Deutschland höchst
umstritten. Diese Idee erfordert ein Umdenken über zentrale Annahmen zur
Funktion des Sozialstaats. In einem ersten Schritt sollen diese Funktionsbe
dingungen aus Sicht der politischen Soziologie untersucht werden. Nach ei
nem Rückblick auf die Geschichte der Grundrentendiskussion in Deutschland
8 Michael Opielka
kommen zwei soziologische Bestimmungen in den Blick: zum einen solche
Strukturmerkmale moderner Sozialstaaten, die in der Theorie des "Wohl
fahrtsregime" (welfare regime) in den letzten Jahren wissenschaftliche Be
achtung fanden; zum anderen die hinter den Regime-Modellen wirkenden
Leitideen sozialer Gerechtigkeit. Im zweiten Schritt werden die in der Dis
kussion befindlichen Grundrentenmodelle entlang der Regime-Typen syste
matisiert und im dritten Schritt wird ein für Deutschland mögliches Grund
rentenmodell exemplarisch diskutiert: die Idee einer "Grundeinkommensver
sicherung", mit der eine Grundrente im Alter in das Zentrum einer Strukturre
form der sozialen Sicherungssysteme gestellt wird. Um eine solche Idee über
haupt erst denken zu können und nicht vorab schon die Option als undenkbar
- weil angeblich unfinanzierbar oder undurchsetzbar - zu verwerfen, soll hier
das nötige Material bereit gestellt werden.
1. Politische Soziologie der Grundrente
Die Literatur zur Rentenpolitik wird bislang von juristischen, ökonomischen
und politikwissenschaftlichen Analysen dominiert. Das führt zu detaillierten
Informationen und Deutungen. Zu kurz kommt dabei die Beziehung der sozi
alpolitischen Organisation der Alterssicherung zur Gesellschaft insgesamt.
Sie wird natürlich erwähnt. Auch Juristen oder Ökonomen ist im sozialwis
senschaftliehen Zeitalter klar, dass eine Analyse des Rechts- und des Wirt
schaftssystems deren Wechselwirkungen mit anderen Subsystemen der Ge
sellschaft berücksichtigen muss. Dafiir können sie auf Erkenntnisse der So
ziologie zurückgreifen. Leider hat sich die Soziologie bislang nur vereinzelt
mit der Rentenpolitik befasst. 1 Das wiederum führt dazu, dass der Großteil
der Literatur zur Alterssicherung mit recht hemdsärmeligen Annahmen über
die Gesellschaft und über moralisch-ethische Folgen verschiedener Rentensys
teme operiert. Vor allem in Deutschland ist die Dominanz juristischer und
ökonomischer Expertise auf diesem Gebiet folgenreich. Beide Disziplinen
Eine soziologische Analyse der deutschen Rentenpolitik liegt bislang nicht vor (vgl.
zu diesem Defizit der soziologischen Forschung schon Ferber/Kaufmann 1977; auch
in Kaufmanns Summa seiner Soziologie der Sozialpolitik taucht die Rentenpolitik nur
am Rande auf, vgl. Kaufmann 2002). Es ist bezeichnend, dass in einem neueren Ein
führungsbuch in die "Soziologie des Sozialstaats" (Allmendinger!Ludwig-Mayerhofer
2000) zum Thema Alterssicherung kein Beitrag aufgenommen wurde. Dass auch der
Soziologiekongress 2002 in Leipzig, immerhin mit dem Thema "Entstaatlichung und
Soziale Sicherheit" der erste explizit sozialpolitisch ausgerichtete Soziologentag im
Nachkriegsdeutschland, das Thema Rentenpolitik in keinem Plenarvortrag behandelte,
verwundert dennoch (vgl. AHmendinger 2003). Die Politikwissenschaft ist hier etwas
weiter (z.B. Nullmeier/Rüb 1993). Einen Literaturüberblick zur Rentenreformdebatte
bietet Adler 200 l.
Die Grundrente denken 9
neigen zu einer positivistischen Denkstruk:tur. Eine besondere Reflexivität
gegenüber ihren paradigmatischen Annahmen kann man ihnen nicht nachsa
gen.2 Das ist folgenreich für Diskurse zu politischen Reformen. Es wundert
deshalb nicht, dass ein niveauvoller Diskurs über das Für und Wider einer
Einführung einer Grundrente in Deutschland bislang kaum stattfand. Während
sich Juristen gegenüber Reformen notorisch zurückhaltend zeigen, geben sich
Ökonomen durchaus reformfreudig - allerdings ohne dabei ihre zumindest in
den letzten Jahren zunehmend neoklassischen Theorieannahmen auf deren
funktionale Kontexte hin gründlicher zu befragen. Man kann folglich von ei
ner politisch-soziologischen Analyse Aufklärung darüber erwarten, wie eine
Grundrente sozialstrukturell und kulturell wirkt: mit soziologischem Denken
die normativen Annahmen hinter den sozialpolitischen Optionen - hier am
Beispiel Grundrente - zu untersuchen und dabei nicht bei Ideologie- oder
Kulturkritik stehen zu bleiben. Schwer sollte das nicht fallen, denn Soziologie
ist zu~leich empirische wie Kulturforschung, was sie neuerdings wieder ent
deckt.
Man darf gleichwohl auch von der Soziologie nicht zu viel erwarten. Eine
noch so differenzierte Analyse der Sozialstruktur und des sozialen Wandels
kann eine spezifische Rentenpolitik oder eine Grundrente allein nicht begrün
den. Natürlich ist es geboten, beispielsweise die Einkommens- und Vermö
gensverteilung, den Wandel von Familie und Geschlechterverhältnis und auch
den dramatischen Wandel der Erwerbsarbeit in einer Dienstleistungs- und
Wissensgesellschaft in ihrer Wechselwirkung mit der Rentenpolitik zu reflek
tieren. Beide Dimensionen-Sozialstruktur und sozialer Wandel- werden in
diesem Beitrag dennoch nur gestreift, vor allem, weil solide soziologische
Studien zu ihrem Zusammenhang mit der Entwicklung der Rentenpolitik noch
nicht vorliegen. Der soziologische Blick konzentriert sich in diesem Beitrag
auf die Politik selbst und auf eine wissenschaftlich möglichst ehrlich reflek
tierte Reformidee: die Idee der "Grundeinkommensversicherung" mit ihrem
,,Herz", der Grundrente.
a) Idee und Geschichte der Grundrente
Erstmals taucht der Begriff der "Grundrente" bei Karl Marx auf. Er meint
damit freilich keine bestimmte Form sozialpolitischer Alterssicherung. Sozi
alpolitik als sekundäre Verteilung erschien ihm im Kapitalismus ohnedies
nicht angezeigt. Für Marx bezieht sich die "Grundrente" auf die Nutzungs-
2 Natürlich existieren bedeutende Ausnahmen. Unter den zum Thema Sozialstaat ar
beitenden Juristen wäre bspw. auf Dieter Grimm zu verweisen (z.B. Grimm 1987).
3 Zum "cultural turn" in den Sozialwissenschaften vgl. Reckwitz 2000.
10 Michael Opielka
rechte an Grund und Boden! Diese sollten in einer kommunistischen Gesell
schaft nicht mehr privat, sondern gemeinschaftlich verbrieft werden. Die
Marxsche Idee kollektiver Nutzungsrechte an gesellschaftlichem Reichtum
hat sich in der sozialpolitischen Idee der Grundrente erhalten. Die Idee der
"Sozialpolitik" als gesellschaftlicher Solidaritätsordnung lässt sich von der
stets auch marxistisch inspirierten Arbeiterbewegung kaum trennen.5 Ent
scheidend wurde in der Geschichte der Sozialpolitik, nach welchen Kriterien
die sekundäre, sozialstaatliche Einkommensverteilung organisiert werden
soll. Forderungen nach einer Grundrente waren immer Bestandteil einer uni
versalistischen Programmatik, die Leistungsansprüche an eine SozialbOrger
rolle anschließt. Der einflussreiche englische Sozialpolitikforscher Thomas H.
Marshall rekonstruierte eine evolutionäre Entwicklung von den liberalen
(Abwehr-)Rechten des Rechtsstaates (Beginn 18. Jahrhundert) über die politi
schen Teilhaberechte des demokratischen Staates hin zu den sozialen (Grund-)
Rechten des modernen Wohlfahrtsstaates (vgl. Marshall1992).
Die Geschichte des Wohlfahrtsstaates war innerhalb dieser evolutionären
Linie hoch komplex. Das lässt sich an der deutschen Sozialpolitik, die historisch
als erste zu den modernen Institutionen der Sozialversicherung fiihrte, ein
drücklich zeigen. So hatte der damalige Reichskanzler Bismarck im Vorfeld der
ersten, 1881 eingeleiteten Sozialgesetzgebung eine ,,Reichversorgungsanstalt"
im Sinn, "von der die Arbeiter empfangen sollten, ohne zuvor eingezahlt zu ha
ben" (Hentschel 1983, S. 13). Bismarck schwebte im Grunde eine staatlich fi
nanzierte Grundrente vor, die eher als Zuschuss zur familial organisierten Siche
rung der alten Menschen zu denken sei: ,,Ich hatte das Bestreben, dass dem mü
den Arbeiter etwas Bessres und Sichres als die Armenpflege ... gewährt werden
solle, dass er ... seine sichre Staatspension haben soll, mäßig, gering meinethal
ben, aber doch so, dass ihn die Schwiegermutter des Sohnes nicht aus dem Haus
drängt, dass er seinen Zuschuss hat." (zit. nach Hentschel1983, S. 25) Aufgrund
des Widerstandes des konservativen katholischen Zentrum und der Nationalli
beralen, die entweder eine berufsständische Sicherungsform oder am liebsten
keine Staatsintervention wollten, konnte sich Bismarck nicht durchsetzen. Am
Ende entschied sich der Reichstag fiir jenes deutsche, am Lohnarbeitsverhältnis
anknüpfende Sozialversicherungs-und insbesondere Rentensystem, das - inso
weit falschlieh-bis heute als ,,Bismarcksches" System gilt.
Nach dem Zweiten Weltkrieg wurde die sozialpolitische Systemfrage er
neut gestellt. Die Initiative ging von der SPD aus. Ihr damaliger Fraktions
sprecher im Bundestag, der Sozialpolitikexperte Ludwig Preller sorgte im
4 "Die Grundrente stellt sich dar in einer bestimmten Geldsumme, die der Grundeigen
tümer jährlich aus der Verpachtung eines Stücks des Erdballs bezieht." (Marx!Engels
s.
1983, 635)
5 Dazu ausfllhrlich Kaufinann 2003, S. 24ff.; zur komplexen Sozial- und Geistesge
schichte der in der Arbeiterbewegung wirksamen Idee der "Solidarität'' vgl. StjerruJ
2004.