Grundlagen der Verwaltungswissenschaft: Ein Essay über ihre Paradigmen

132 Pages·2006·0.885 MB·German

by  Ignance Snellen (eds.)

Ignace Snellen
Grundlagen der Verwaltungswissenschaft
Ignace Snellen
Grundlagen
der Verwaltungs-
wissenschaft
Ein Essay
über ihre Paradigmen
übersetzt von F. A.H. Beersmans
Bibliografische Information Der Deutschen Bibliothek
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1.Auflage April 2006
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©VSVerlag für Sozialwissenschaften | GWVFachverlage GmbH,Wiesbaden 2006
Lektorat:Frank Schindler
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Gedruckt auf säurefreiem und chlorfrei gebleichtem Papier
Printed in Germany
ISBN-10 3-531-15100-2
ISBN-13 978-3-531-15100-7
Inhalt
Vorwort 9
Prolog 13
Paradigmen, Probleme und Lösungen 13
Ideologie, Disziplin und Paradigmenwechsel 14
Paradigmen als Widerspiegelung einer Praxis und einer Disziplin 15
Aufbau dieser Studie 16
Kapitel 1
Die Rolle von Paradigmen in der öffentlichen Verwaltung 19
Ziel dieser Studie 19
Interpretationen zählen 20
Die Verwaltungswissenschaft als entlehnende Disziplin 22
Paradigmen als konzeptuelle Linsen 23
Die späte Entwicklung der verwaltungswissenschaftlichen Paradigmen 25
Paradigmen und Aggregationsebenen 27
Ein Proto-Paradigma? 28
Das Verhältnis von Politik und Verwaltung als praktisches und
theoretisches Problem 30
Zusammenfassung und Ausblick 31
Kapitel 2
Die öffentliche Verwaltung als gehorsam-unterwürfiges Instrument
der Politik 34
Wilsons Einführung einer „ausländischen Wissenschaft“ 34
Vom Aufbau der Verfassung bis hin zur Verwaltungswissenschaft 36
DieNotwendigkeit einer Verwaltungswissenschaft 38
Politik und Verwaltung: eine Dichotomie? 40
Unterordnung auf Makro-, Meso- und Mikro-Ebene 41
„Organisationsprinzipien“ als Ausarbeitung des
Unterordnungsparadigmas 42
Max Webers Ausarbeitungen des Paradigmas 43
Webers Idealtypus einer Bürokratie 44
Gestaltungsprinzipien der öffentlichen Verwaltung als ein gehorsam-
unterwürfiges Instrument 46
5
Öffentliche Verwaltung versus Politik: Probleme und Lösungen 48
Zusammenfassung 50
Kapitel 3
Die öffentliche Verwaltung als Politik-Produktionssystem 51
Politik und Verwaltung in der Perspektive eines Systems 52
Die öffentliche Verwaltung als Subsystem des politischen Systems 53
Der „System“-Ansatz und die Machbarkeit einer Gesellschaft (Die
60er Jahre) 55
Von großen Hoffnungen zur Desillusionierung 56
Paradigmatische Probleme und Lösungen: eine Fallstudie 58
Diagnose auf der Basis einer Systembetrachtung 59
Therapie aus der Perspektive des Systems heraus 61
Das Paradigma „Politik-Produktionssystem“ auf der Ebene einer
Grundannahme 63
„Public sector management, systems and ethics“ 64
Zusammenfassung 67
Kapitel 4
„Angebot und Nachfrage“-Paradigma der öffentlichen Verwaltung 69
Rational choicetheorie: optimistische und pessimistische Szenarien 70
Problemlösungen betrachtet durch die paradigmatische Linse 76
„Die Wiederentdeckung des Regierens“ und andere praktische
Vorschläge 79
Exogene und endogene Kritik am „Angebot und Nachfrage“-
Paradigma 81
Zusammenfassung der exogenen Kritik 81
Zusammenfassung der endogenen Kritik 82
Zusammenfassung 83
Kapitel 5
Das modernistische Paradigma: Die öffentliche Verwaltung als
Verwissenschaftlichung der Politik 85
Rationale Wissenschaft und irrationale Politik 87
Die Policy-Theorie als Herzstück der Policy-Wissenschaft und der
Policy-Analyse 90
Probleme und Lösungen auf der Grundlage des modernistischen
Paradigmas 94
Die Ausdehnung der Policy-Wissenschaft auf den ganzen „policy”-
Zyklus 95
6
Die unendliche Suche nach (wissenschaftlicher) Rationalität 96
Zusammenfassende Schlussfolgerungen 99
Kapitel 6
Die öffentliche Verwaltung in einer multirationalen Perspektive: das
postmoderne Paradigma 100
Ein „vier Rationalitäten“-Modell von öffentlicher Verwaltung und
Politik 102
Die politische Rationalität 104
Die rechtliche Rationalität 104
Die wirtschaftliche Rationalität 105
Die wissenschaftliche Rationalität 106
Spannungen zwischen den Rationalitäten 106
Ein Fallbeispiel 108
Ein zweites Beispiel 109
Zwischenbilanz 110
Regieren in Netzwerken 111
Einige vorsichtig vorgeschlagene Lösungsansätze 115
1. Die Formulierung einer Politik als ein Prozeß der gemeinsamen
Situationsdefinition. 119
2. Steuerung mit Hilfe von Schlüsselparametern 119
3. Steuern durch Strukturierung 120
4. Steuerung durch die Schaffung von Verfahren 121
Zusammenfassung 122
Epilog 123
Eine spannungsvolle Beziehung 126
Literaturverzeichnis 131
7
Vorwort
Der Begriff „Paradigma“ geistert seit langem durch alle möglichen wissenschaft-
lichen Diskussionen. Er ist insbesondere durch Thomas F. Kuhns wissenschafts-
geschichtlichen Essay „Die Struktur wissenschaftlicher Revolutionen“ populär
geworden (1. Auflage Chicago 1962). Kuhns Schrift belegt allerdings auch, dass
der auf den ersten Blick so einleuchtend erscheinende Paradigma-Begriff ganz
unterschiedliche Assoziationen auslösen kann. Er bezeichnet nach Kuhns Post-
skriptum von 1969 (Deutsche Ausgabe Frankfurt am Main 1976 S. 186) „die
ganze Konstellation von Meinungen, Werten, Methoden usw., die von den Mit-
gliedern einer gegebenen Gemeinschaft geteilt werden“, aber auch „die konkre-
ten Problemlösungen, die, als Vorbilder oder Beispiele gebraucht, explizite Re-
geln als Basis für die Lösung der übrigen Probleme der ‚normalen Wissenschaft‘
ersetzen können“ (ebd.). Der Wert des Begriffs wird durch diese Aufspaltung in
„gemeinsame Positionen“ und „gemeinsame Beispiele“ nicht gemindert.
Kuhn veranschaulicht die Wandlungen der herrschenden Paradigmata (so
die Ausdrucksweise in seinem Buch) vornehmlich an Beispielen aus den Natur-
wissenschaften. Ignace Snellen befasst sich mit der Rolle von Paradigmen (so
die neuere Schreibweise) in der öffentlichen Verwaltung und ihrer Wissenschaft.
Er zeigt die unterschiedlichen Sichtweisen auf, mit der Verwaltungswissenschaft
im vergangenen Jahrhundert an ihren Gegenstand herangegangen ist und ver-
deutlicht ebenso wie Kuhn, dass Wissenschaft keineswegs kontinuierlich den
gleichen Fragen nachgeht, die gleichen Methoden anwendet, die gleichen Lö-
sungen anbietet, sondern durchaus differierende Perspektiven benutzt und unter-
schiedliche Inhalte zugrunde legt.
Wissenschaftliche Paradigmen sind jedenfalls Denkansätze, die den Prozess
der Forschung prägen, und es sind oft auch Grundaussagen, die sich steuernd
und bestimmend auf die Forschung auswirken, also die Ergebnisse beeinflussen.
Diese „meta-theoretische“ Sichtweise hat großes Gewicht. Aus der Abfolge
unterschiedlicher Paradigmen können wir eine Geschichte unserer Disziplin
entwickeln, und so wie die Begriffe, die wir als Paradigmen bezeichnen, den
Gang und die Resultate der Forschung prägen, sind sie selbst geprägt oder mit-
geprägt von der Außenwelt der Wissenschaft, also von politischen und ökonomi-
schen Entwicklungen wie auch von geistigen Strömungen in anderen Diszipli-
nen. Kritisch mag manche Entwicklung als bloße Modeerscheinung anzusehen
sein, vor allem wenn eine wissenschaftliche Schule durch Politik und Medien
vereinfacht, vergröbert und unangemessen generalisiert wird. Die Besinnung auf
9
ein zugrunde liegendes Paradigma kann aber die Zurückweisung kurzfristiger
Moden erleichtern.
Die älteren Paradigmen, die Snellen beschreibt, sind von einem vergange-
nen Zeitgeist mitbestimmt. Sie sind aber nicht notwendigerweise mit dem Ende
der politischen oder ökonomischen Epoche, in der sie entstanden sind, ganz
wirkungslos geworden, sondern leben als zumindest mögliche Themen- und
Fragenkomplexe weiter fort. Sie eignen sich auch nach wie vor zur Gewinnung
und Strukturierung von Erkenntnissen. Insofern zeichnet der Autor zwar mit der
zeitlichen Abfolge der verschiedenen Paradigmen auch eine Geschichte der
Verwaltungswissenschaft, aber diese Geschichte ist nicht vergangen, sondern in
den neuen Ansätzen (im Sinne der Hegelschen Dialektik) „aufgehoben“. Sie
bildet einen Teil des wissenschaftlichen Bestandes, den wir geerbt haben und
den wir in dem gehörigen Sinne pflegen sollten.
Snellens Buch öffnet also den Blick für Zusammenhänge, die bisher oft un-
entdeckt geblieben sind. Es stellt einen Beitrag zu einer Theorie der verwal-
tungswissenschaftlichen Methode dar und liegt insofern „quer“ zur großen Men-
ge der verwaltungswissenschaftlichen Literatur. Man merkt dem Buch an, dass
es auf jahrzehntelanger Beobachtung und Durchdringung des Gegenstandes
beruht. Snellens Zugriff ist souverän, er weiß zu unterscheiden zwischen dem,
was die Wissenschaft wirklich vorangebracht hat, und dem bloßen Wortgeklin-
gel, das man bisweilen vernimmt.
Mit den fünf Paradigmen, die Snellen herausarbeitet, umfasst er die wesent-
lichen Diskurse der Verwaltungswissenschaft des 20. Jahrhunderts. Max Webers
Bürokratietheorie (Kapitel 2) ist das ganze Jahrhundert hindurch wirkmächtig
gewesen und kann auch heute als eine feste „Bastion“ des Denkens über Staat
und Verwaltung angesehen werden. Die systemtheoretische Betrachtung der
öffentlichen Verwaltung (Kapitel 3) hat gerade im Bereich der Rechtswissen-
schaft weite Verbreitung gefunden. Snellen führt sie auf ihre ursprüngliche poli-
tikwissenschaftliche Bedeutung zurück, ohne die neueren Verfeinerungen und
Abstraktionen bis hin zur Theorie der „Autopoiesis“ mit zu verfolgen. Das Para-
digma von Angebot und Nachfrage (Kapitel 4) hat in der deutschen Verwal-
tungswissenschaft ebenfalls weithin Anklang gefunden und – anders als die
systemtheoretische Betrachtungsweise – auf die Praxis bis in die jüngste Zeit
stark eingewirkt; neuerdings verblasst sein Glanz. Mit der Darstellung des mo-
dernistischen Paradigmas (Kapitel 5), das auf die Verwissenschaftlichung der
Politik durch die Verwaltung abstellt, und der „multirationalen Perspektive“ des
postmodernen Paradigmas begibt sich Snellen in die aktuellen Auseinanderset-
zungen. Auch seine Darstellungen und Kommentare zu diesen Paradigmen ver-
dienen Aufmerksamkeit.
10
Speziell die deutschsprachige Entwicklung hätte gewiss auch früher als bei
Max Weber ansetzen können, etwa bei Robert von Mohl und Lorenz von Stein
oder bei den noch älteren Ansätzen der Kameral- und Polizeiwissenschaft als der
Lehre vom „Handwerk“ der guten Staatsverwaltung. Als weiteres Paradigma
wäre auch die juristische Lehre von Staat und Verwaltung in Betracht gekom-
men, wie sie in der deutschen und österreichischen Wissenschaft seit Otto Mayer
gepflegt wurde. Aber für diese Ansätze ließe sich kaum feststellen, was für die
von Snellen behandelten gilt, dass sie nämlich in dem bezeichneten Sinne noch
heute wirksam sind. Es macht daher durchaus Sinn, die Darstellung bei Max
Weber zu beginnen.
Es ist ungewöhnlich und erfreulich, dass eine Schrift dieser Art vor ihrer
Publikation in der englischen Originalfassung auf deutsch erscheint. Dafür ist
dem Verlag und dem Übersetzer, Herrn F.A.H. Beersmans zu danken.
Hamburg, im November 2004
Hans Peter Bull
Präsident der Deutschen Sektion des IIAS
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