Gemeindehaushalt und Konjunktur

133 Pages·1966·2.794 MB·German

by  Dipl.-Volksw. Dr. jur. Hans Krämer, Dipl.-Volksw. Dr. rer. pol. Manfred Schüler, Dipl.-Kfm. Gerhard Stümpfig, Dr. rer. nat. Dieter Weis (auth.)

FORSCHUNGSBERICHTE DES LANDES NORDRHEIN-WESTFALEN
Nr. 1813
Herausgegeben
im Auftrage des Ministerpräsidenten Dr. Franz Meyers
vom Landesamt für Forschung, Düsseldorf
+
DK 352:336.12 338.972.3
Dipl.-Volksw. Dr.jur. Hans Kriimer
Dipl.-Volksw. Dr. rer. pol. Manfred Schüler
Dipl.-Kfm. Gerhard Stümpfig
Dr. rer. nato Dieter Weis
Forschungsinstitut der Friedrich-Ebert-Stiftung, Bad Godesberg
Gemeindehaushalt und Konjunktur
WESTDEUTSCHER VERLAG KÖLN U;\iD OPLADEN 1966
ISBN 978-3-663-00568-1 ISBN 978-3-663-02481-1 (eBook)
DOI 10.1007/978-3-663-02481-1
Verlags-Nr.011813
© 1966 by Westdeutscher Verlag, Köln und Opladen
Gesamtherstellung : Westdeutscher Verlag
Inhalt
Vorwort. . . .............. . . . .. ..... . .... . . . ...... . . . ..... . . ....... 9
1. Die Stellung der Gemeinden in der Konjunkturpolitik. . . . . . . . . . . .. 11
A. Tendenz und Grenzen großräumiger Konjunkturpolitik ........... 11
B. Die Wirkungen der Gemeindehaushalte im Rahmen der Konjunktur-
politik ...................................................... 14
1. Das Wesen konjunkturgerechter Haushaltspolitik . . . . . . . . . . . . . .. 15
2. Die Wirkungen der Gemeindehaushalte auf die Konjunktur. . . . .. 16
a) Die Einnahmepolitik der Gemeinden. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 16
aa) Die Einnahmen aus Gemeindesteuern .................. 16
bb) Die Finanzzuweisungen der Länder und des Bundes . . . . .. 17
cc) Die Einnahmen der Gemeinden aus Gebühren, Beiträgen
und Strafen......................................... 18
dd) Die Einnahmen der Gemeinden aus Krediten. . . . . . . . . . .. 19
b) Einflüsse auf die Konjunktur durch die Ausgabenpolitik der
Gemeinden ..... . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 23
aa) Die laufenden Personalausgaben . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 23
bb) Die Ausgaben für Fürsorgeleistungen .................. 25
cc) Die Ausgaben für Beihilfen, Zuschüsse und Kredite an
private Haushalte. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 26
dd) Die Ausgaben für Wirtschaftsförderung aller Art ........ 27
ee) Die laufenden Sachausgaben .......................... 29
ff) Die Ausgaben für einmalige Vorhaben (Investitionen) .... 30
gg) Schuldendienst . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 31
hh) Vermögensbildung. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 32
3. Zusammenfassung und Ergebnisse. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 33
H. Die Gemeindehaushalte im Rahmen der öffentlichen Haushalte und der
Gesamtwirtschaft ............................................. 36
1. Die Gesamtstruktur der gemeindlichen Haushalte. . . . . . . . . . . . . .. 36
2. Anteil der öffentlichen und der gemeindlichen Ausgaben am Brutto
sozialprodukt. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 41
3. Anteil der gemeindlichen Ausgaben an der Gesamtheit der öffent-
lichen Ausgaben ........................................... 43
5
4. Die Investitionstätigkeit der öffentlichen Hand ................. 44
5. Die Investitionstätigkeit der Gemeinden. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 48
6. Die Bauinvestitionen der Gemeinden. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 52
IH. Folgerungen für die Einbeziehung der Gemeindehaushalte in die
Konjunkturpolitik ............................................ 59
IV. Freiwillige Einordnung der Gemeinden in die Konjunkturpolitik. . .. 66
1. Anpassung der einzelnen Gemeinden an die staatliche Konjunktur-
politik. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 66
2. Konjunkturpolitische Zusammenarbeit zwischen den Gemeinden.. 69
3. Zusammenarbeit mit den Trägern der staatlichen Konjunkturpolitik 72
4. Vorschlag einer Verbindung der Gemeinden mit dem Zentralbank-
system . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 74
5. Anreize für ein konjunkturgerechtes Verhalten. . . . . . . . . . . . . . . .. 75
6. Zusammenfassung.......................................... 77
V. Eingliederung der Gemeinden in die Konjunkturpolitik auf rechtlicher
Grundlage ..... . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 78
1. Maßnahmen auf der Ausgabenseite der Gemeindehaushalte ...... 78
2. Maßnahmen auf der Einnahmenseite der Gemeindehaushalte ..... 81
a) Beschränkung auf die wesentlichen Einnahmen. . . . . . . . . . . . .. 82
b) Konjunkturgerechte Finanzpolitik über gemeindeeigene Steuern 84
c) Die konjunkturpolitische Variation der Finanzzuweisungen unter
der Voraussetzung des gegenwärtigen Finanzausgleichs. . . . . .. 86
aa) Der ökonomische Aspekt der Finanzzuweisungen . . . . . . .. 86
bb) Die technische Durchführung der Variation der Finanzzu-
weisungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 87
1) Der Umfang des gegenwärtigen Finanzausgleichs zwi-
schen Ländern und Gemeinden . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 87
2) Allgemeine und spezielle Zuweisungen .............. 88
3) Begrenzung auf bestimmte Gemeindegrößenklassen ... 88
4) Variation der Gesamtsumme der Zuweisungen. . . . . . .. 90
5) Variation der allgemeinen Finanzzuweisungen ........ 91
5.1 Behandlung der Zweckzuweisungen ............. 91
5.2 Variation der Gesamtsumme der allgemeinen Finanz
zuweisungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 92
5.3 Lineare Kürzung bei der einzelnen Gemeinde . . . .. 92
5.4 Variation auf der Grundlage der Gesamtsteuerkraft 93
6) Das Verfahren der Bildung und der Auflösung von Über-
schüssen. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 95
6
d) Variation des Finanzausgleichs unter der Voraussetzung eines
erweiterten Steuerverbundes unter Einschluß der Gemeinden .. 97
e) Kreditmarktmittel ....................................... 100
aa) Gemeindeverschuldung und Kreditpolitik ............... 100
bb) Das Verfahren der Kreditgenehmigung ................. 101
cc) Vorzeitige Schuldentilgung in der Hochkonjunktur ...... 102
dd) Exkurs: Die Verschuldungsgrenze als Regulator. . . . . . . .. 103
ee) Administrative Maßnahmen zur konjunkturgerechten
Beeinflussung der kommunalen Schuldenwirtschaft . . . . . .. 106
VI. Zur rechtlichen Problematik der unterbreiteten Vorschläge . . . . . . . .. 110
1. Verfassungsrechtliche Beurteilung der Vorschläge .............. 110
a) Der Begriff der Selbstverwaltung .......................... 110
b) Die Eingliederung der Gemeinden in die staatliche Konjunktur-
politik und das Grundgesetz .............................. 111
1) Freiwillige Einordnung ............................ 111
2) Verbote und Einschränkungen bestimmter kommunaler
Ausgaben. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 112
3) Einflußnahme auf die gemeindeeigenen Steuern. . . . . .. 113
4) Variation der Finanzzuweisungen ................... 114
5) Genehmigungspflicht der Darlehnsaufnahme unter kon-
junkturpolitischem Aspekt ......................... 114
2. Die Rücklagenverordnung und die Stillegung von Haushaltsmitteln 117
VII. Zusammenfassung ............................................ 119
Verzeichnis der Tabellen 125
Literaturverzeichnis ................................................ 127
7
Vorwort
In konjunkturpolitischen Außerungen und Stellungnahmen der jüngsten Zeit
wird die zunehmende Dringlichkeit betont, die Gemeindehaushalte in die kon
junkturpolitischen Maßnahmen des Staates einzubeziehen. Indessen wird regel
mäßig nicht darauf eingegangen, wie diese Einbeziehung im einzelnen geregelt
sein könnte.
Die vorliegende Untersuchung ist dieser Frage gewidmet. Sie soll aufzeigen, in
welcher Weise die Haushaltspolitik der Gemeinden in die allgemeine Konjunktur
politik integriert werden kann. Dabei geht es in erster Linie um die Entwicklung
technischer und institutioneller Verfahren, weniger um die allgemeinen konjunk
turpolitischen Fragen, die sich in diesem Zusammenhang stellen. Ebensowenig
ist mit den entwickelten Vorschlägen ein Urteil darüber verbunden, ob es im
gegenwärtigen Zeitpunkt angebracht ist, die Gemeindehaushalte besonderen
konjunkturpolitischen Maßnahmen zu unterwerfen.
Die Untersuchung geht vom gegenwärtigen Stand des Gemeindefinanzsystems
aus, führt aber zu dem Ergebnis, daß auch unter konjunkturpolitischen Gesichts
punkten eine Reform, die die Gemeinden in die Lage gleichberechtigter Partner
der Finanzverfassung versetzen würde, angezeigt ist und bessere Voraussetzungen
für die konjunkturpolitische Koordinierung der öffentlichen Haushalte schaffen
würde.
Im Juli 1965
Die Verfasser
9
1. Die Stellung der Gemeinden in der Konjunkturpolitik
A. Tendenz und Grenzen großräumiger Konjunkturpolitik
Im Laufe des Jahres 1963 zeigten sich in einigen Ländern der Europäischen
Wirtschafts gemeinschaft zunehmende Preissteigerungstendenzen, die auf die
anderen Länder der Gemeinschaft überzugreifen drohten. In dieser Lage ent
schlossen sich die Mitgliedstaaten der EWG, gemeinsam darauf hinzuarbeiten,
eine Überhitzung der Konjunktur zu vermeiden. Das Ergebnis dieser Bemühungen
war die Empfehlung des Ministerrats der EWG vom 15. April 1964 für Maß
nahmen zur Wiederherstellung de$ inneren und äußeren Gleichgewichts der
Wirtschaftsentwicklung in der Gemeinschaftl.
Diese Empfehlung spiegelt die Erkenntnis wider, daß in großen Wirtschafts
räumen wie der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft die Konjunkturpolitik
- wie der Vertrag sagt - eine »Angelegenheit von gemeinsamem Interesse« ist2•
Nachdem in der Gemeinschaft die Beschränkungen des Waren- und Dienst
leistungsverkehrs, des Zahlungs-und Kapitalverkehrs weitgehend beseitigt worden
sind, kann die Konjunkturentwicklung in einem Land nicht ohne Einfluß auf die
Volkswirtschaften der übrigen Mitgliedstaaten bleiben.
Dementsprechend bleiben die Auswirkungen konjunkturpolitischer Maßnahmen
der Mitgliedstaaten auch nicht auf die einzelnen Volkswirtschaften beschränkt;
sie können nicht mehr in dem Maße abgewehrt werden, wie es in Zeiten der
Handelsbeschränkungen und der Devisenbewirtschaftung möglich war.
Eine solche Situation drängt zu Lösungen, welche der gegenseitigen Verflechtung
der Volkswirtschaften in einheitlichen Wirtschaftsräumen von der Art der Euro
päischen Wirtschaftsgemeinschaft Rechnung tragen. Schädliche Auswirkungen
nationaler konjunkturpolitischer Maßnahmen auf die übrigen Volkswirtschaften
sind zu verhindern oder wenigstens zu verringern. Die günstigen Wirkungen
nationaler Konjunkturpolitik sind durch ergänzende Maßnahmen der anderen
Mitgliedstaaten zu unterstützen. Der Erfolg der Konjunkturpolitik wird also
verstärkt, wenn sie - zumindest in Form der Koordinierung - auf der umfassenden
Ebene des gesamten Wirtschaftsraumes betrieben wird.
Die Koordinierung der Konjunkturpolitik ist in der EWG in den verschiedenen
Bereichen mit unterschiedlichem Erfolg realisiert worden. Erfolgreich war die
Durchführung der vom Rat am 15. April 1964 empfohlenen Maßnahmen auf
währungs-, insbesondere auf kreditpolitischem Gebiet. Weniger wurden dagegen
1 Amtsblatt der Europäischen Gemeinschaften 1964, S. 1029.
2 Artike1103 des EWG-Vertrages.
11
die Empfehlungen des Rates befolgt, die auf finanzpolitischem Gebiet liegen3•
Dieser Unterschied erklärt sich zum Teil daraus, daß kreditpolitische Maßnah
men von Behörden (regelmäßig den Notenbanken) getroffen werden, die keiner
direkten parlamentarischen Kontrolle unterliegen und deshalb schnell und ver
hältnismäßig »geräuschlos« handeln können, wogegen finanzpolitische Maß
nahmen in aller Regel im Mittelpunkt des politischen Interesses stehen. Bedeut
sam ist ferner ein weiterer Unterschied: Kreditpolitische Maßnahmen werden
von nationalen Zentralbehörden ergriffen; Finanzpolitik dagegen betreibt eine
Vielzahl öffentlicher Haushalte. Die Wichtigkeit der Tatsache, daß Finanzpolitik
nicht nur auf der Ebene des Zentralstaates, sondern auch auf regionaler und
kommunaler Ebene betrieben wird, zeigt sich deutlich, wenn man sich vergegen
wärtigt, welche Behörden als Träger der vom Rat empfohlenen finanzpolitischen
Maßnahmen in Betracht kommen.
Der Rat empfahl in Ziffer 4 eine strengere öffentliche Ausgabenpolitik. Insbe
sondere seien die nominalen inlandswirksamen Kassenausgaben so zu begrenzen,
daß sie um nicht mehr als 5 v. H. gegenüber dem Vorjahr ansteigen. Soweit das
nicht möglich wäre, seien die Steuern entsprechend zu erhöhen (Ziffer 5). Ferner
seien die Ausgaben zeitlich und örtlich so zu verteilen, daß sie sich nicht zu stark
auf bestimmte Zeitabschnitte und Gebiete konzentrieren.
In Ziffer 5 empfahl der Rat, das Defizit der öffentlichen Versorgungs- und Ver
kehrs unternehmungen durch Erhöhung der entsprechenden Tarife soweit wie
möglich zu reduzieren.
Soweit trotz Durchführung der in Ziffer 4 und 5 empfohlenen Maßnahmen
Defizite bestünden, seien sie ausschließlich durch Begebung von langfristigen
Anleihen zu finanzieren und nicht durch Bankkredite (einschließlich Notenbank
krediten), Begebung von kurzfristigen öffentlichen Titeln und Aufnahme von
Devisenkrediten (Ziffer 6).
Alle aufgezählten Maßnahmen betreffen keineswegs nur eine Behörde in den
Mitgliedstaaten. Bei den öffentlichen Ausgaben sind in allen EWG-Ländern zu
mindest die Ausgaben der Gemeinden zu berücksichtigen, in der Bundesrepublik
auch die der Länder, außerdem noch die Ausgaben einer ganzen Reihe von
sonstigen staatlichen und halbstaatlichen Einrichtungen. Soll eine konjunktur
wirksame Begrenzung der Kassenausgaben stattfinden, dann wird die Wirksam
keit dieser Maßnahme naturgemäß abgeschwächt, wenn sie nur im Haushalt des
Zentralstaates ihren Ausdruck findet. Die Abschwächung ist um so stärker, je
bedeutsamer die übrigen Haushalte sind. Das gleiche gilt hinsichtlich der örtlichen
und zeitlichen Verteilung der Ausgaben. Wird sie nur vom Zentralstaat als Mittel
der Konjunkturpolitik benutzt, dann muß ihre Wirkung geringer sein, als wenn
auch die anderen Gebietskörperschaften in gleicher Weise vorgehen.
Die Empfehlung des Rates hinsichtlich der Tarifgestaltung bei Versorgungs- und
Verkehrsunternehmen betrifft den zentralen Haushalt nur zum geringeren Teil,
3 Vgl. den Zwischenbericht der Kommission der EWG über die Maßnahmen der
Mitgliedstaaten zur Durchführung der Ratsempfehlung, auszugsweise wiedergegeben
im Bulletin der EWG 1964, Nr. 9/10, S. 21 f.
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da derartige Unternehmen überwiegend von den Gemeinden oder ihren Ver
bänden unterhalten werden.
Die Überbrückung von Defiziten endlich ist ein Problem, das wiederum allen
öffentlichen Haushalten gemeinsam ist. Wird die Art ihrer Finanzierung als kon
junkturpolitische Maßnahme eingesetzt, dann ist deren Erfolg auch hier davon
abhängig, ob sie nur vom Haushalt des Zentralstaates oder von allen öffentlichen
Haushalten durchgeführt wird und - wenn das erste der Fall ist - welchen Anteil
das Defizit des Zentralhaushalts am Defizit aller öffentlichen Haushalte hat.
Es zeigt sich mithin schon an der Empfehlung des EWG-Rates vom 15. April 1964,
daß finanzpolitische Maßnahmen zur Beeinflussung der Konjunktur das Yor
handensein regionaler und kommunaler Gebietskörperschaften berücksichtigen
müssen. Diese Tatsache findet deutlichen Ausdruck in der Aufforderung an die
Mitgliedstaaten hinsichtlich der Begrenzung der Ausgaben: }) Soweit verfassungs
rechtlich die Möglichkeit gegeben ist, sollten sie veranlassen, daß die regionalen
und örtlichen Gebietskörperschaften ebenso wie die staatlichen oder halbstaat
lichen Unternehmen in gleicher Weise vorgehen. Soweit diese Möglichkeit nicht
gegeben ist, wird den Regierungen der Mitgliedstaaten empfohlen, alle Bemü
hungen zu unternehmen, um im Verhandlungs wege zu erreichen, daß diese
Gebietskörperschaften und Unternehmen in gleicher Weise vorgehen.«
Was für die Ansätze einer gemeinsamen Konjunkturpolitik in der EWG gesagt
wurde, trifft ganz generell auch für die Konjunkturpolitik der einzelnen Mitglied
staaten zu. Sie muß mit der Existenz von regionalen und kommunalen Gebiets
körperschaften, staatlichen und halbstaatlichen Einrichtungen und Unternehmen
rechnen.
Die Bundesregierung beschäftigte sich mit diesem Fragenkreis in den Grund
zügen für die Erweiterung des konjunkturpolitischen Instrumentariums4• Dort
heißt es bei der Behandlung der Ausgabenpolitik wie folgt:
»Eine gewisse Schwierigkeit, die öffentlichen Investitionsausgaben konjunktur
politisch zu beeinflussen, liegt darin, daß sich diese Ausgaben auf eine Vielzahl
öffentlicher Haushalte (über 25000) verteilen. Das Problem wird indessen dadurch
wesentlich erleichtert, daß sich ein hoher Anteil dieser Investitionen auf wenige
öffentliche Haushalte konzentriert. So entfallen etwa 68 v. H. der Ausgaben für
Investitionen der gesamten Gebietskörperschaften und des Lastenausgleichsfonds
(einschließlich Darlehen und Zuschüsse) auf den Bund, den Lastenausgleichs
fonds und die Länder, also auf 12 Haushalte. Bund und Lastenausgleichsfonds
allein stellen etwa 36 v. H. Nimmt man die unmittelbaren Ausgaben der Groß
städte für Bauten, große Instandsetzungen und Darlehen an Dritte hinzu, so ergibt
sich ein Anteil von rd. 70 v. H., der auf nur etwa 60 öffentliche Auftragsgeber
entfällt. Die Autonomie der Länder und die Selbstverwaltung der Gemeinden
lassen allerdings eine unmittelbare einheitliche Steuerung der Haushalte dieser
60 öffentlichen Körperschaften nicht zu. Um so wichtiger ist es, wenigstens ihre
( Die Grundzüge sind enthalten im Nachtrag zum Bericht über die Wirtschaftsent
wicklung im Jahre 1963 und die Aussichten für 1964 (Wirtschafts bericht 1964).
Deutscher Bundestag, Drucksache IV/ 1752, S. 16.
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