Evaluatie van de herziene asielprocedure

2.6 MB·Dutch

by  Nederlandse overheid

Evaluatie van de herziene asiel-
procedure

Eindrapport

A.G.M. Böcker
C.A.F.M. Grütters
M.T.A.B. Laemers
M.H.A. Strik
A.B. Terlouw
K.M. Zwaan
© 2014; Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum. Auteursrechten voorbehouden.
Niets uit dit rapport mag worden verveelvoudigd en/of openbaar gemaakt door middel van druk,
fotokopie, microfilm, digitale verwerking of anderszins, zonder voorafgaande schriftelijke toestem-
ming van het WODC.
Voorwoord

In 2010 is de asielprocedure ingrijpend herzien. Bij de inwerkingtreding van de herziene procedure
zegde toenmalig minister Hirsch Ballin aan de Tweede Kamer toe dat na drie jaar zou worden gestart
met de evaluatie van de maatregelen. Het onderzoek waarvan dit rapport verslag doet, is ten behoe-
ve van deze evaluatie verricht. Het onderzoek is uitgevoerd door een groep onderzoekers van het
Onderzoekcentrum voor Staat en Recht van de rechtenfaculteit van de Radboud Universiteit, onder
leiding van dr. Anita Böcker en prof. mr. Ashley Terlouw.

Verschillende andere personen hebben meegewerkt aan het onderzoek. In de eerste plaats willen we
alle respondenten hartelijk danken. Voorts zijn wij veel dank verschuldigd aan de voorzitter en leden
van de begeleidingscommissie. De studentassistenten Astrid Klaas, Lotte Lankveld en Manouk Rad-
staak willen wij hartelijk danken voor het uitwerken van de interviews en andere nuttige hand- en
spandiensten.

Nijmegen, september 2014

Anita Böcker en Ashley Terlouw

Inhoudsopgave

Afkortingen ........................................................................................................................................1
Samenvatting .....................................................................................................................................3
Hoofdstuk 1 Inleiding ....................................................................................................................... 11
1.1 Inleiding .................................................................................................................................. 11
1.2 Doel- en probleemstelling van het onderzoek.......................................................................... 11
1.3 Onderzoeksopzet .................................................................................................................... 12
1.3.1 Interventielogica en evaluatiecriteria en -indicatoren ....................................................... 12
1.3.2 Inventarisatie en analyse van kwantitatieve data .............................................................. 13
1.3.3 Implementatieproces en uitvoeringspraktijk ..................................................................... 13
1.4 Onderzoeksmethoden ............................................................................................................. 14
1.4.1 Vergaring en analyse van kwantitatieve gegevens ............................................................ 14
1.4.2 Interviews ........................................................................................................................ 14
1.4.3 Enquête onder asieladvocaten.......................................................................................... 15
1.5 Beperkingen van het onderzoek .............................................................................................. 16
1.6 Toelichting bij enkele termen .................................................................................................. 17
1.7 Opbouw van het onderzoekverslag ......................................................................................... 18
Hoofdstuk 2 Beleidsproces en interventielogica .............................................................................. 19
2.1 Inleiding .................................................................................................................................. 19
2.2 Schets beleidsproces ............................................................................................................... 20
2.3 Problemen en doelen .............................................................................................................. 21
2.4 Maatregelen............................................................................................................................ 23
2.4.1 Rust- en voorbereidingstermijn (RVT) ............................................................................... 23
2.4.2 Algemene asielprocedure (AA) en verlengde asielprocedure (VA) ..................................... 23
2.4.3 Parallelle toetsing ............................................................................................................. 26
2.4.4 Vereenvoudigde en kortere procedure voor vervolgaanvragen ......................................... 26
2.4.5 Ruimere rechterlijke toetsing............................................................................................ 26
2.4.6 Maatregelen op het gebied van opvang en terugkeer ....................................................... 27
2.5 Discussiepunten tijdens de beleidsvoorbereiding en implementatie ........................................ 28
2.6 Overzicht aannames ................................................................................................................ 31
2.7 Commentaren van derden ....................................................................................................... 32
2.7.1 Grotere zorgvuldigheid van de asielprocedure .................................................................. 32
2.7.2 Verkorting van de duur van de asielprocedure .................................................................. 35
2.7.3 Minder vervolgaanvragen ................................................................................................. 35
2.7.4 Voorkomen dat (ex-)asielzoekers met rechtmatig verblijf op straat terechtkomen ........... 36
2.7.5 Meer afgewezen asielzoekers verlaten daadwerkelijk Nederland...................................... 36
2.8 Maatregelen na invoering PIVA ............................................................................................... 37
2.9 Indicatoren voor de evaluatie van de herziene asielprocedure ................................................ 38
Hoofdstuk 3 Resultaten van de herziene asielprocedure ................................................................. 43
3.1 Inleiding .................................................................................................................................. 43
3.2 Instroom in de asielprocedure en andere contextfactoren ...................................................... 43
3.2.1 Instroom in de asielprocedure .......................................................................................... 43
3.2.2 Eerste aanvragen, vervolgaanvragen en aanvragen van nareizende gezinsleden ............... 44
3.2.3 Herkomstlanden van de grootste groepen asielzoekers .................................................... 44
3.2.4 Inwilligingspercentages, toelatingsgronden en categoriaal beschermingsbeleid ............... 45
3.2.5 Uitvoering terugkeerbeleid ............................................................................................... 48
3.3 De duur van de asielprocedure ................................................................................................ 49
3.3.1 De duur van de procedure tot de beslissing op het asielverzoek ....................................... 49
3.3.2 Het AA-afdoeningspercentage .......................................................................................... 50
3.3.3 De duur van de VA ............................................................................................................ 51
3.3.4 Verblijfsduur in en bezetting van de opvang ..................................................................... 52
3.3.5 Doorlooptijden van beroepen en hoger beroepen ............................................................ 54
3.4 De zorgvuldigheid van de AA ................................................................................................... 55
3.5 Het aantal vervolgaanvragen ................................................................................................... 57
3.5.1 Tweede en volgende asielaanvragen ................................................................................ 57
3.5.2 Vervolgaanvragen op reguliere gronden ........................................................................... 60
3.5.3 Verklaringen voor het uitblijven van het beoogde effect ................................................... 60
3.6 Daadwerkelijk vertrek van afgewezen asielzoekers .................................................................. 62
3.6.1 Ontwikkeling vertrekcijfers ............................................................................................... 62
3.6.2 Verklaringen voor de (beperkte) mate van doelbereiking.................................................. 65
3.7 Het op straat belanden van afgewezen asielzoekers ................................................................ 67
3.7.1 Vertrek zonder toezicht en beroep op noodopvang .......................................................... 67
3.7.2 Verklaringen voor de mate van doelbereiking ................................................................... 69
3.8 Conclusie ................................................................................................................................. 70
Hoofdstuk 4 Uitvoeringspraktijk: rust- en voorbereidingstermijn .................................................... 73
4.1 Inleiding .................................................................................................................................. 73
4.2 Verloop en duur van de RVT .................................................................................................... 74
4.3 Aanmelding en intakes vreemdelingenpolitie, COA en IND ...................................................... 76
4.3.1 Intake door vreemdelingenpolitie en Koninklijke Marechaussee ....................................... 76
4.3.2 Aanmelding COA .............................................................................................................. 78
4.3.3 Sinds 1 januari 2014: aanmeldgehoor door IND ................................................................ 79
4.4 Voorlichting over de asielprocedure door VWN ....................................................................... 81
4.5 Medisch advies over horen en beslissen door MediFirst .......................................................... 82
4.5.1 Protocol Medisch Advies Horen en Beslissen .................................................................... 83
4.5.2 Medisch onderzoek en MediFirst ...................................................................................... 84
4.5.3 Appreciatie van het medisch advies .................................................................................. 86
4.6 Voorbereiding op de asielprocedure door de advocaat, dag -1 ................................................ 92
4.6.1 Afspraak rechtsbijstand tijdens RVT .................................................................................. 92
4.6.2 Werkwijze advocaten ....................................................................................................... 93
4.6.3 Ondersteunend bewijs...................................................................................................... 95
4.7 Dublin-claims .......................................................................................................................... 96
4.8 Alleenstaande minderjarige vreemdelingen ............................................................................ 97
iv
4.8.1 Intake ............................................................................................................................... 97
4.8.2 Duur RVT .......................................................................................................................... 97
4.8.3 MediFirst-onderzoek en -advies ........................................................................................ 97
4.8.4 Voorbereiding op de AA.................................................................................................... 98
4.9 RVT in AC Schiphol .................................................................................................................. 98
4.10 Conclusie ............................................................................................................................. 100
4.10.1 Implementatie van de RVT ............................................................................................ 100
4.10.2 Meer rust en voorbereiding? ........................................................................................ 101
4.10.3 Overige bevindingen ..................................................................................................... 102
Hoofdstuk 5 Uitvoeringspraktijk: algemene asielprocedure (AA) ................................................... 105
5.1 Inleiding ................................................................................................................................ 105
5.2 De AA .................................................................................................................................... 106
5.2.1 Instroom van zaken in de AA .......................................................................................... 107
5.2.2 Afdoening van asielverzoeken in de AA ........................................................................... 108
5.2.3 Tempo ............................................................................................................................ 109
5.2.4 Zorgvuldigheid ................................................................................................................ 110
5.3 Specifieke maatregelen ......................................................................................................... 112
5.3.1 Achtdagenstramien ........................................................................................................ 112
5.3.2 Continuïteit van rechtsbijstand ....................................................................................... 114
5.3.3 Van nader gehoor tot beschikking .................................................................................. 116
5.3.4 Toetsing bijzondere aspecten en parallelle toetsing ........................................................ 120
5.3.5 Soberder procedure vervolgaanvragen ........................................................................... 122
5.4 Andere procedures ................................................................................................................ 123
5.4.1 AA en GVA op Schiphol ................................................................................................... 123
5.4.2 Verlengde AA.................................................................................................................. 125
5.4.3 VA .................................................................................................................................. 125
5.5 Conclusie ............................................................................................................................... 127
5.5.1 Implementatie van de AA ............................................................................................... 127
5.5.2 Doelen gehaald? ............................................................................................................. 128
5.5.3 Overige bevindingen ....................................................................................................... 131
Hoofdstuk 6 Uitvoeringspraktijk: rechterlijke toetsing................................................................... 133
6.1. Inleiding ............................................................................................................................... 133
6.2 Aantallen en doorlooptijden van (hoger) beroepen in asielzaken ........................................... 133
6.3 De streeftermijn van vier weken voor AA-beroepen .............................................................. 136
6.3.1 De cijfers ........................................................................................................................ 137
6.3.2 Ervaringen van rechters .................................................................................................. 137
6.3.2 Ervaringen van advocaten............................................................................................... 139
6.3.3 Ervaringen bij IND Procesvertegenwoordiging ................................................................ 140
6.4 Verruimde criteria voor ex nunc toetsing ............................................................................... 140
6.4.1 Inleiding en literatuur ..................................................................................................... 140
6.4.2 Ervaringen van rechters .................................................................................................. 142
6.4.3 Ervaringen van advocaten............................................................................................... 144
6.4.4 Ervaringen bij IND Procesvertegenwoordiging ................................................................ 145
6.5 Conclusie ............................................................................................................................... 145
6.5.1 Implementatie en uitvoeringspraktijk ............................................................................. 145
6.5.2 Doelbereiking ................................................................................................................. 146
6.5.3 Overige bevindingen ....................................................................................................... 147
Hoofdstuk 7 Uitvoeringspraktijk: opvang en terugkeer .................................................................. 149
7.1 Inleiding ................................................................................................................................ 149
7.2 Andere relevante maatregelen en ontwikkelingen................................................................. 150
7.3 Opvang gedurende nieuwe vertrektermijn na afwijzing in AA ................................................ 152
7.3.1 Handhaving 28-dagentermijn ......................................................................................... 153
7.3.2 Ervaringen en oordelen van diverse betrokkenen ........................................................... 154
7.4 Vrijheidsbeperkende locatie (VBL) ......................................................................................... 156
7.4.1 Bezetting van de VBL ...................................................................................................... 157
7.4.2 Verblijfsduur in de VBL ................................................................................................... 157
7.4.3 Instroom in en uitstroom uit de VBL ............................................................................... 158
7.4.4 Instroom in en uitstroom uit de gezinslocaties ................................................................ 159
7.4.5 Beoordeling door diverse betrokkenen ........................................................................... 160
7.5 Ondersteuning van zelfstandige terugkeer ............................................................................ 161
7.5.1 Ondersteuningsmogelijkheden ....................................................................................... 161
7.5.2 Vertrek onder het REAN programma .............................................................................. 162
7.5.3 Ervaringen en oordelen van diverse betrokkenen ........................................................... 164
7.6 Strategische(r) benadering van herkomstlanden ................................................................... 165
7.6.1 Intensivering van de strategische landenbenadering ...................................................... 165
7.6.2 Aanvragen van laissez passers en ontvangen antwoorden .............................................. 166
7.6.3 Ervaringen en percepties van betrokken ambtenaren ..................................................... 167
7.7 Conclusie ............................................................................................................................... 168
7.7.1 Implementatie en uitvoeringspraktijk ............................................................................. 168
7.7.2 Doelbereiking ................................................................................................................. 169
7.7.3 Overige bevindingen ....................................................................................................... 170
Hoofdstuk 8 Conclusies .................................................................................................................. 171
8.1 Inleiding ................................................................................................................................ 171
8.2 Beantwoording onderzoeksvragen ........................................................................................ 171
8.3 Conclusie ............................................................................................................................... 183
Literatuur ....................................................................................................................................... 187
Bijlage 1 Samenstelling begeleidingscommissie ............................................................................. 191
Bijlage 2 Organisaties waar interviews zijn gehouden.................................................................... 193
Bijlage 3 Enquête onder asieladvocaten......................................................................................... 195
Bijlage 4 Overzicht literatuur en documenten deelonderzoek 1 .................................................... 205
Bijlage 5 Overzicht kwantitatieve gegevens deelonderzoek 2 ........................................................ 207

vi
Afkortingen

AA Algemene asielprocedure
ABRvS Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State
AC Aanmeldcentrum
ACVZ Adviescommissie voor Vreemdelingenzaken
amv Alleenstaande minderjarige vreemdeling
Awb Algemene wet bestuursrecht
azc Asielzoekerscentrum
CITT Commissie Integraal Toezicht Terugkeer
COA Centraal Orgaan opvang asielzoekers
COL centrale ontvangstlocatie
DMB Directie Migratiebeleid
DT&V Dienst Terugkeer en Vertrek
DVB Directie Vreemdelingenbeleid (in 2009 opgegaan in de Directie Migratiebeleid)
EAUT Ex ante uitvoeringstoets
EUvis Europees visum informatie systeem
EVRM Europees Verdrag tot bescherming van de Rechten van de Mens en de fundamentele
vrijheden
GCA Gezondheidscentrum asielzoekers
GL Gezinslocatie
hasa Herhaalde asielaanvraag
HRT Herintegratie Regeling Terugkeer
iMMO Instituut voor Mensenrechten en Medisch Onderzoek
IND Immigratie- en Naturalisatiedienst
INDIGO Informatiesysteem van de IND
INDIS Informatiesysteem van de IND
INLIA Internationaal Netwerk van Lokale Initiatieven ten behoeve van Asielzoekers
IOM Internationale Organisatie voor Migratie
JV Jurisprudentie Vreemdelingenrecht
KMar Koninklijke Marechaussee
LOGO Landelijk Overleg van Gemeentebesturen inzake Opvang- en terugkeerbeleid
LOVB Landelijk Overleg Voorzitters Bestuursrecht
LTO Lokaal terugkeeroverleg
MK Meervoudige kamer
mob Met onbekende bestemming
mvv Machtiging tot voorlopig verblijf
ngo Niet-gouvernementele organisatie
NOvA Nederlandse Orde van Advocaten
NVvR Nederlandse Vereniging voor Rechtspraak
OIL Oriëntatie- en inburgeringslocaties
PIVA Programma Invoering Verbeterde Asielprocedure
POK Positieve overtuigingskracht
POL Procesopvanglocatie
PST Programma Stroomlijning Toelatingsprocedures
RAO Regionaal afstemmingsoverleg
REAN Return and Emigration of Aliens from the Netherlands
Rva Regeling verstrekkingen asielzoekers
RvR Raad voor de rechtspraak
RvRb Raad voor Rechtsbijstand
RVT Rust- en voorbereidingstermijn
Stb Staatsblad
Stct Staatscourant
TAA Terugkeer uit AA-procedure
TL Terugkeerlocatie
TNV Tijdelijke noodvoorziening vreemdelingen
VA Verlengde asielprocedure
Vb 2000 Vreemdelingenbesluit 2000
VBL Vrijheidsbeperkende locatie
Vc 2000 Vreemdelingencirculaire 2000
VNG Vereniging van Nederlandse Gemeenten
vovo Voorlopige voorziening
VP Vreemdelingenpolitie
Vw 2000 Vreemdelingenwet 2000
VWN VluchtelingenWerk Nederland
WBV Wijzigingsbesluit Vreemdelingencirculaire
WMO Wet Maatschappelijke Ondersteuning
WODC Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum
WRV Werkgroep Rechtsbijstand in Vreemdelingenzaken
ZZA Zelfzorgarrangement

2