Estrategia desarrollo proveedores

111 Pages·2009·1.65 MB·Spanish

by  Hugo Pérez

ESTRATEGIA DE PETRÓLEOS
MEXICANOS PARA EL
DESARROLLO DE
PROVEEDORES,
CONTRATISTAS Y CONTENIDO
NACIONAL
-Versión inicial-
(A incorporarse en el Plan Estratégico Integral de Negocios de
Petróleos Mexicanos y Organismos Subsidiarios, que será sometido
a aprobación del Consejo de Administración de Pemex)
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Presentación ....................................................................................................................... 4
1 Introducción .............................................................................................................. 6
1.1 La importancia de aumentar el componente nacional en las compras de Petróleos
Mexicanos ............................................................................................................................ 7
1.2 La nueva Ley de Petróleos Mexicanos..................................................................... 10
1.3 Estrategia de Petróleos Mexicanos para el Desarrollo de Proveedores, Contratistas y
Desarrollo Nacional ........................................................................................................... 12
1.4 Unidad de Desarrollo a Proveedores y Contenido Nacional en Petróleos Mexicanos14
2 Contenido nacional ................................................................................................. 16
2.1 Contenido nacional en bienes .................................................................................. 16
2.2 Contenido nacional en obra pública ......................................................................... 18
2.3 Contenido nacional en servicios............................................................................... 19
2.4 Tratados de Libre Comercio (TLC’s) ...................................................................... 19
2.4.1 Excepciones y reservas previstas en los TLC’s ............................................ 20
2.4.2 Limitantes para establecer requisitos de contenido nacional en los TLC’s .. 21
2.4.3 Contenido nacional en obra pública para proyectos ―llave en mano‖........... 22
2.5 Medición del contenido nacional en las adquisiciones y obras de Petróleos Mexicanos
………………………………………………………………………………………..23
2.5.1 Estimación del grado de contenido nacional en bienes ................................. 24
2.5.2 Estimación del grado de contenido nacional en servicios ............................. 26
2.5.3 Estimación del grado de contenido nacional en obras .................................. 27
2.5.4 Estimación del grado de contenido nacional consolidado ............................ 30
Análisis de la proveeduría de Petróleos Mexicanos ...................................................... 34
3 Demanda ................................................................................................................. 36
3.1 Procedimientos de contratación ............................................................................... 36
3.2 Obra pública ............................................................................................................. 40
3.3 Adquisiciones ........................................................................................................... 42
3.4 Principales familias de bienes y servicios ................................................................ 43
3.5 Compras a PYMES .................................................................................................. 46
4 Oferta....................................................................................................................... 48
4.1 Características económicas del sector petrolero ...................................................... 48
4.2 Diagnóstico de la proveeduría nacional ................................................................... 52
4.3 Estado actual de la proveeduría nacional ................................................................. 52
4.3.1 Diagnóstico.................................................................................................... 53
4.3.2 Procesos de adquisiciones de Petróleos Mexicanos ...................................... 54
4.3.3 Acceso al financiamiento .............................................................................. 57
4.3.4 Competitividad de las empresas .................................................................... 58
4.3.5 Políticas públicas ........................................................................................... 59
5 Conclusiones del diagnóstico ................................................................................. 60
5.1 Problemática de la cadena de suministro ................................................................. 63
5.2 Problemática vinculada con la capacidad instalada ................................................. 66
5.3 Problemática vinculada con el financiamiento ........................................................ 66
5.4 Problemática en la asimilación y desarrollo de tecnologías..................................... 67
5.5 Capacitación profesional .......................................................................................... 67
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6 Estrategia para el desarrollo de proveedores y contratistas de Petróleos Mexicanos
……………………………………………………………………………………..70
6.1 Estrategia sustentada en la demanda futura de Petróleos Mexicanos ...................... 73
6.1.1 Estimación de la demanda potencial ............................................................. 75
6.1.2 Evaluación de la oferta nacional ................................................................... 77
6.2 Identificación de temas, iniciativas y acciones ........................................................ 85
6.3 Fideicomiso .............................................................................................................. 98
7 Gestión de la Estrategia ........................................................................................ 100
7.1 Despliegue de la Estrategia ................................................................................... 100
7.2 Esquema de gestión ................................................................................................ 102
7.3 Procesos de gestión ................................................................................................ 102
7.3.1 Aprobación de nuevas iniciativas ................................................................ 102
7.3.2 Revisión de planes de acción ...................................................................... 103
7.3.3 Aprobación de iniciativas provenientes de otras ya existentes ................... 103
7.3.4 Validación de los productos de las iniciativas ............................................ 103
7.3.5 Seguimiento al portafolio de iniciativas ...................................................... 103
7.4 Fases de implantación ............................................................................................ 104
7.5 Metas cuantitativas anuales de incremento del grado de contenido nacional ........ 108
7.6 Indicadores de gestión de la Estrategia .................................................................. 110
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Presentación
La reforma energética que resultó de la iniciativa del Presidente de la República, Lic. Felipe
Calderón Hinojosa, y que se aprobó en noviembre de 2008, abrió nuevos márgenes para
Petróleos Mexicanos en aspectos muy diversos. Dicha reforma representó, antes que nada, un
voto de confianza de la sociedad mexicana, por medio del Congreso de la Unión, para Petróleos
Mexicanos. Ahora esa confianza ha de ser correspondida por Pemex, lo que representa el
mayor reto de su estrategia de desarrollo institucional.
Sin embargo, la reforma energética también recogió y expresó diversas inquietudes y
demandas de los mexicanos. De éstas, una muy sentida y de la mayor relevancia es que
Petróleos Mexicanos tenga una relación más abierta y estable con sus proveedores y, de manera
especial, que aumente el contenido nacional de sus adquisiciones de bienes y servicios, así
como de sus obras.
Esa exigencia ciudadana quedó de manifiesto por lo dispuesto en el Artículo Décimo
Tercero Transitorio de la Ley de Petróleos Mexicanos, que mandata que Pemex y sus
organismos subsidiarios ―establecerán una estrategia para apoyar el desarrollo de proveedores y
contratistas nacionales‖.
La “Estrategia de Petróleos Mexicanos para el Desarrollo de Proveedores,
Contratistas y Contenido Nacional” responde a ese mandato. Se trata del primer paso de lo que
será un proceso arduo e inevitablemente gradual para lograr sus objetivos y metas. El desarrollo
de proveedores y contratistas, así como el aumento del contenido nacional requiere, primero, de
un cambio de procedimientos en Pemex y, sobre todo, de actitud. Ello es ahora posible debido a
la nueva flexibilidad que en materia de contratación otorgó la reforma energética a Petróleos
Mexicanos.
Segundo, requiere de diversas acciones concertadas entre gobierno, industria,
proveedores y contratistas de Pemex, para llevar a cabo múltiples acciones que permitan a sus
empresas crecer, aumentar la oferta de bienes y servicios en México, y mejorar su
cumplimiento de compromiso con Petróleos Mexicanos.
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Sólo la conjunción de esfuerzos por el lado de la demanda, la mayoría de los cuales
corresponden a Pemex, y de medidas para aumentar la oferta nacional de bienes y servicios
competitivos para proveer a Pemex, permitirá que se concreten los objetivos en materia de
desarrollo de proveedores y aumento del contenido nacional. Esa conjunción requiere de
esfuerzos concurrentes de Pemex como ―bujía‖ de la estrategia, de la Administración Pública
Federal, de los gobiernos estatales, de la banca de desarrollo y del sistema financiero en
general, y, sobre todo, de las empresas establecidas en México, a fin de contar con las
tecnologías adecuadas, capitalizarse y, de esa manera, mejorar su eficacia y mantener o lograr
los niveles de competitividad necesarios.
Hoy, al establecer esta Estrategia, Pemex y la industria nacional proveedora de
Petróleos Mexicanos, actual y potencial, inician una larga jornada, que habrá de ser fructífera
en la medida que se ejecute con eficacia y con el esfuerzo concurrente de todos quienes deben
participar en ella. Se trata de una Estrategia viva, a enriquecer continuamente con aportaciones
de todos los involucrados.
Por Ley, Petróleos Mexicanos tiene como objetivo principal ―la creación de valor
económico en beneficio de la sociedad mexicana‖, que sólo será compatible con el propósito de
desarrollo de proveedores, contratistas y aumento del contenido nacional en la medida que con
el esfuerzo de todos, gradualmente se construya una proveeduría eficiente y competitiva para
Pemex.

Jesús Reyes Heroles G.G.
Director General de Petróleos Mexicanos
Mayo 27, 2009.
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1 Introducción

Las actividades de Petróleos Mexicanos se vinculan con la economía nacional por dos vías. Por
un lado, es la fuente más importante de ingresos fiscales para financiar el presupuesto federal.
Por otro, es la principal empresa del país, en términos de su demanda de bienes y servicios para
operaciones e inversiones. Históricamente las dos derramas de Pemex (los pagos al gobierno y
los gastos en operación e inversiones) han registrado aproximadamente el mismo monto en
promedio. La magnitud del pago fiscal de Petróleos Mexicanos depende del tamaño de la renta
petrolera asociada a la producción, que a su vez, depende de los precios de crudo en el mercado
internacional y de los costos de producción. Esto hace que el ingreso fiscal petrolero sea
variable, en la medida que los precios fluctúan en el transcurso del tiempo. Por su parte, las
erogaciones de Petróleos Mexicanos en operación e inversiones tienden a ser más estables que
el pago fiscal. En particular, el gasto de Petróleos Mexicanos en operaciones fluctúa
relativamente poco, y tiende a crecer en la medida que cada vez es más costoso mantener el
potencial de producción.

El gasto que realiza Petróleos Mexicanos en operación e inversiones, se dedica
principalmente a la adquisición de bienes y servicios, en buena parte especializados. La
producción de estos bienes y servicios es intensiva en conocimiento y se materializa en
múltiples eslabones de cadenas productivas con alto valor agregado. El impacto de la compra
de bienes y servicios por parte de Pemex sobre la economía mexicana depende del componente
nacional de esos bienes. En la medida que una fracción creciente de bienes y servicios para las
actividades especializadas de la empresa se elaboren y realicen en el país, se materializará su
impacto positivo sobre la economía mexicana.

Es evidente que el impacto de Pemex en la demanda interna depende de su nivel de
actividad (operación) y de su programa de inversión, lo que a su vez está en función de su
presupuesto. Este último depende de los impuestos y derechos que tenga como obligaciones
para el año en curso. Durante los últimos años ha habido tres modificaciones para reducir la
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carga fiscal de Petróleos Mexicanos; la última parte de la reforma energética que se aprobó a
fines de 2008.
Los alcances de la Estrategia para el Desarrollo de Proveedores, Contratistas y
Contenido Nacional, dependerán críticamente de la carga fiscal que enfrente Pemex durante los
próximos años.

1.1 La importancia de aumentar el componente nacional en las compras de Petróleos
Mexicanos

El gasto de Petróleos Mexicanos en operación e inversiones está ganando importancia relativa
respecto a sus pagos fiscales por dos razones: primero, por la disminución de los precios del
petróleo y, por tanto, una menor renta por barril. Segundo, por el aumento del gasto de
producirlo, en la medida que aumentan los costos para mantener el potencial de producción,
debido al agotamiento de los campos de menor costo. Una manera de compensar la menor
disponibilidad de recursos fiscales de origen petrolero para el Gobierno Federal, así como de la
menor demanda que de ello se deriva, es aumentar el componente nacional de las compras de
Petróleos Mexicanos, ya que esto se traduce en una mayor actividad económica en el país y,
por tanto, en un aumento de la base de recaudación fiscal.

Aumentar ese componente nacional es de fundamental importancia no sólo para
compensar el efecto de una menor renta petrolera sobre la demanda nacional, sino porque
brinda la oportunidad de desarrollar una estrategia de industrialización a partir de cadenas
productivas con alto valor agregado, como las industrias proveedoras de bienes, servicios y
obra pública a Petróleos Mexicanos. Más allá del efecto coyuntural de compensar la caída del
ingreso fiscal petrolero, el desarrollo de dichas industrias aumentará la productividad global de
la economía en el largo plazo.
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1.1.1 La experiencia internacional: los casos de Noruega y Brasil

Primero Noruega, y más recientemente Brasil, han aprovechado el potencial de demanda de su
sector petrolero para implantar estrategias de adquisición y desarrollo de conocimiento, así
como de fomento de industrias vinculadas con el sector petrolero.

En Noruega el énfasis fue en la transferencia de tecnología y la cooperación en
programas de investigación y desarrollo. Por medio de la agencia reguladora (NPD), entre 1972
y 1994 el gobierno noruego condicionó el otorgamiento de concesiones en materia petrolera a
la transferencia y desarrollo de tecnología con la participación de firmas locales, así como a la
formación de personal especializado nacional, que eventualmente pudiera encargarse de la
operación petrolera en ese país. Inducir a las empresas petroleras concesionarias a transferir
tecnología y cooperar en la investigación fue el elemento más exitoso de la política petrolera
noruega. Además, para colocar en igualdad de condiciones a los proveedores locales, la política
gubernamental fue requerir que las empresas concesionarias hicieran transparente y predecible
su proceso de adquisiciones, así como que hicieran explícito los bienes y servicios que
adquirían de cada proveedor.

La política noruega de estímulo al desarrollo de un sector proveedor de bienes y
servicios especializados a la industria petrolera, que en los hechos no existía a principios de los
años setenta, puede calificarse como muy exitosa. De no tener especialización en esas
industrias, hoy Noruega es líder mundial en desarrollo de tecnología de producción submarina,
perforación de pozos profundos y navíos especializados. La clave fue exhortar a las compañías
a que transfirieran competencias y colaboraran en el desarrollo de nuevas tecnologías. En ese
país se han establecido centros mundiales de investigación y desarrollo, como la Universidad
de Shell en Stavanger. En Noruega existen más de 500 empresas medianas y pequeñas,
dedicadas a producir bienes y servicios para las industrias de petróleo y gas, buena parte de
ellas operando internacionalmente. El sector de petróleo y gas, junto con las industrias conexas,
representa 25% del PIB de Noruega y 48% de sus exportaciones.
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Por su parte, el gobierno de Brasil decidió implantar políticas industriales activas para
maximizar el impacto de los masivos descubrimientos de reservas de hidrocarburos en la
economía nacional. Para lograrlo, la política brasileña se ha apoyado en tres pilares: (i)
capacitación de profesionales y técnicos; (ii) política industrial de estímulo activo a los
proveedores locales, por vías fiscales y de acceso a financiamiento, entre otras; y, (iii)
diagnóstico detallado de las cadenas locales de proveedores de bienes y servicios, para
identificar fortalezas y debilidades, y prestar asistencia focalizada, a fin de asegurar la
competitividad internacional del sector.

La estrategia brasileña de estímulo al desarrollo de, proveedores de bienes y servicios a
la industria petrolera todavía está en implantación; sin embargo, ya se observan resultados muy
positivos: entre 2003 y 2007 las compras nacionales de bienes y servicios se han cuadruplicado
durante los últimos cinco años, de 3.5 a 15 mil millones de dólares, lo que permitió crear
430,000 nuevos empleos. El énfasis ha sido en desarrollar pequeñas y medianas empresas con
alto contenido nacional.

Las experiencias de Brasil y Noruega en materia de desarrollo de proveedores han
estado determinadas por el arreglo institucional (marco jurídico, normatividad, participación
pública-privada, etc.) en el que desarrollan sus actividades. Las políticas de estímulo sectorial
que se aplican en esos y otros países sólo son referencias, pues sólo algunos de sus elementos
son replicables en México. Por otro lado, el arreglo institucional no es estático, sino que cambia
en el transcurso del tiempo. La reforma de leyes u otras instituciones, como los acuerdos
internacionales, condicionan la aplicación de las políticas sectoriales. Por ejemplo, Noruega
pudo aplicar políticas industriales activas sólo hasta 1994, cuando el acuerdo de comercio con
la Unión Europea, que culminó con la creación del Área Económica Europea (EEA), puso
límites a las condiciones para otorgar concesiones a la transferencia de tecnología. Brasil no
está sujeto a restricciones derivadas de acuerdos internacionales de comercio, por lo que no está
condicionado en la aplicación de políticas internas para estimular el desarrollo selectivo de
determinados sectores de actividad económica. Por último, Statoil (Noruega) y Petrobras
(Brasil) operan como empresas públicas pero conforme a disposiciones de derecho privado, lo
que les da gran autonomía en su manejo desde un punto de vista legal y normativo.