El Análisis de Políticas Públicas

202 Pages·2015·0.64 MB·Spanish

by  Guillaume Fontaine

El análisis de políticas públicas
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EL ANÁLISIS DE POLÍTICAS PÚBLICAS
CONCEPTOS, TEORÍAS Y MÉTODOS
GUILLAUME FONTAINE
Prólogo de Joan Subirats
El análisis de políticas públicas : Conceptos, teorías y métodos / Guillaume Fontaine ;
prólogo de Joan Subirats. — Barcelona : Anthropos Editorial ; Quito : FLACSO
Ecuador, 2015
000 p. ; 24 cm. (Cuadernos A. Temas de Innovación Social ; 46)
Bibliografía p. 000-000
ISBN 978-84-16421-21-3
1. I. Subirats, Joan, pról. II. FLACSO Ecuador (Quito) III. Título IV. Colección
Primera edición: 2015
© Guillaume Fontaine, 2015
© FLACSO Ecuador, 2015
© Anthropos Editorial. Nariño, S.L., 2014
Edita: Anthropos Editorial. Barcelona
www.anthropos-editorial.com
En coedición con la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO), Sede Ecuador, Quito
ISBN: 978-84-16421-21-3
Depósito legal: B. 0000-2015
Diseño, realización y coordinación: Anthropos Editorial
(Nariño, S.L.), Barcelona. Tel.: [phone]
Impresión: Lavel Industria Gráfica, S.A., Madrid
Impreso en España - Printed in Spain
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Para Nathan, Julián y María José
There are any number of possible causes of changes in political conditions —the
secret is to use theory to identify the most likely sources of confounding variance.
GUY PETERS, Strategies for comparative research in political science

Agradecimientos
Este libro es el resultado de varios años de docencia e investigación en la Facultad
Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO), Sede Ecuador, y debe mucho al entor-
no estimulante que procura esta institución, con su soporte logístico y económico, con
su comunidad académica inquieta y brillante, con su inserción en la vida social, política
y económica regional. También le debe mucho al Instituto de Altos Estudios para Amé-
rica Latina (IHEAL/París 3), que me recibió al inicio de este proyecto editorial como
profesor invitado durante un semestre sabático.
Encontré valiosos insumos en la amistad y el interés manifestado por mis colegas y
por los estudiantes del Laboratorio de Investigación en Gobernanza. Estoy particular-
mente agradecido con Luis Verdesoto, Grace Jaramillo y dos lectores o lectoras anóni-
mas, por sus comentarios a una versión preliminar del manuscrito.
GUILLAUME FONTAINE
Quito, septiembre de 2014
VII

Prólogo
El libro que tengo el gusto de prologar no es un libro más dedicado al análisis de
políticas públicas. Se trata de una obra original y que surge tras un largo recorrido de su
autor, el profesor Guillaume Fontaine, en el estudio de la gestión, el análisis y la gober-
nanza de políticas ambientales y de dilemas energéticos en América Latina. No se trata
pues de un libro surgido de una mera preocupación teórica o docente por parte de su
autor. Es más bien una obra de madurez, en la que tras una notable experiencia en
temas específicos y en conflictos que han agitado la geografía latinoamericana y mun-
dial en relación a la gobernabilidad de los problemas energéticos y ambientales, el autor
se enfrenta a la tarea de dar su propia visión sobre lo que él mismo califica como «una
relativa inmadurez del campo en la región [latinoamericana... con] poca producción y
poco acceso [...] a un conocimiento actualizado». Coincido con Fontaine en que «hay un
antes y después de los planes de ajuste estructural y de las reformas neoliberales de los
años ochenta [...] no podemos seguir aplicando los mismos conceptos, los mismos mé-
todos, ni siquiera apoyarnos en los mismos enfoques teóricos que hace treinta años para
entender el proceso político hoy».
Mi perspectiva es europea, y por tanto sufre de los sesgos propios de quién ha vivido
y analizado trayectorias específicas en el campo de las políticas públicas. Pero también
de quién observa la realidad latinoamericana al mismo tiempo como precedente (en
relación a la actual fase de aplicación de políticas de austeridad y de ajuste en Europa),
y como experiencia de reforzamiento de las capacidades estatales frente a los procesos
de globalización financiera y de menoscabo de los mecanismos democráticos. Las de-
mocracias occidentales y el conjunto de actores relacionados con las instituciones públi-
cas, se han visto sometidos a grandes retos relacionados con la obligación de reducir las
cifras de déficit presupuestario y la prioridad (forzada por los organismos multilatera-
les) de hacer frente a las deudas estructurales. Y todo ello combinado con la exigencia
social de ejercer control político sobre la actividad económica, de seguir satisfaciendo
las cada vez mayores exigencias de una gran parte de ciudadanos que buscan protección
y ayudas sociales frente a la precarización laboral y el deterioro de sus condiciones de
vida. Como se señala en el volumen que prologo, todo ello coincide con una evidente
complejidad de la acción gubernamental derivada de procesos de trasvase de competen-
cias a escala supraestatal y del creciente protagonismo de actores no-estatales en las
dinámicas de definición, elaboración e implementación de las políticas públicas. En
todo el mundo, el tema de la desigualdad y de la exclusión ocupa un lugar central en la
conflictividad e inestabilidad política, y ha llegado la hora de encontrar vías para el
reconocimiento e integración política de la diversidad en todas sus manifestaciones.
No podemos ocultar que existe una notable confusión sobre cómo afrontar la mezcla
de complejidad y la falta de acomodo al nuevo escenario de las respuestas convenciona-
les. Una complejidad derivada de una creciente heterogeneidad social que rompe con
los parámetros tradicionales con que operábamos, y que atribuían dimensión de sujeto
a grandes agregados sociales; y ello conlleva más externalidades y reacciones enconadas
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frente a cualquier iniciativa pública, ya que siempre hay alguien dispuesto a discutir la
representatividad o el monopolio de la defensa de los intereses generales a los poderes
constituidos; una complejidad derivada de que el aumento del conocimiento disponible
no reduce las incertezas, sino que las aumenta, al disponer siempre de recursos cogniti-
vos para defender cualquier opción; y complejidad, en definitiva, ya que en ese contexto
el recurso de la autoridad, que podría y puede a veces cerrar el debate entre alternativas
y cursos de acción, no siempre tiene buena acogida al despertar crecientes reacciones a
perspectivas entendidas como excesivamente jerárquicas y poco «participadas». No hay
caminos trillados, y, en cambio, cada vez hay más posibilidad de conocer y tratar de
transferir respuestas que se toman en otros contextos y que son inmediatamente conoci-
das gracias al cambio que implican las tecnologías de la información y comunicación.
Vemos pues como la mayoría de los regímenes democráticos experimentan con un
gran número de respuestas institucionales a estos retos. En este contexto de incertidum-
bre creciente y de urgencia en la búsqueda de soluciones viables y generadoras de con-
senso, los actores político-administrativos requieren, más que nunca, de análisis que
pongan en perspectiva las variantes posibles de una modernización del sistema político-
administrativo en general y de las intervenciones de estos mismos actores en cada caso
concreto. El análisis de políticas públicas tal como se presenta en el texto que aquí
prologamos, se esfuerza en proporcionar los elementos de comprensión, e incluso de
respuesta, a los interrogantes fundamentales acerca de la legitimidad, la eficacia y la
durabilidad de las acciones públicas. Unas acciones de los poderes públicos que deben
lidiar con la complejidad, la pluralidad de visiones, la heterogeneidad de intereses y
deben necesariamente afrontar el debate y la deliberación pública para la búsqueda de
soluciones posibles. No hay soluciones simples para situaciones complejas. Pero tampo-
co podemos conformarnos con que esas situaciones complejas acaben en bloqueos deci-
sionales, en el puro incrementalismo o en la frecuente mediocridad a la hora de afrontar
problemas colectivos.
El libro de Guillaume Fontaine se abre con la afirmación que el Estado está de moda.
Yo diría que en el libro se reivindica que lo público, lo común es el espacio en el que
colectivamente hemos de movernos para encontrar salida a problemas que nos afectan
a todos o a una parte. Las instituciones públicas son parte integrante y necesaria del
escenario, del entramado de actores que intervienen en los asuntos propios de las políti-
cas públicas. Es decir, de los asuntos que requieren respuestas políticas y colectivas. Es
por ello que en el libro se da un notable espacio al tema de la praxis, de la práctica de las
políticas públicas con esa mirada coral y colectiva de los asuntos públicos. Como diría
Lindblom, la elección que surge de un proceso de toma de decisiones no acostumbra a
ser el producto o de la voluntad de un decisor aislado, sino el producto de una interac-
ción y de un proceso social. Las decisiones de política pública son coproducidas por una
pluralidad de actores con valores, objetivos y lógicas de acción diferentes. Aun cuando la
elección afecte o implique solo a un decisor individual, éste seguramente habrá tenido
en cuenta las preferencias y los recursos de otros actores en la selección de las alternati-
vas, y lo hará, al menos, para evitar esos actores ejerzan poderes de veto o de obstruc-
ción en la fase de puesta en práctica de la decisión.
En los sistemas democráticos resulta clave la posibilidad de contraponer puntos de
vista, y por lo tanto de superar los límites cognitivos que tiene cualquier decisor o sujeto
individual. De esta manera el proceso puede resultar o aparecer como confuso y contra-
dictorio, pero basta una rápida comparación de los rendimientos en términos de inno-
vación, desarrollo económico y equidad social para darse cuenta de que los sistemas
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