Berufsbildungspolitik: Geschichte — Organisation — Neuordnung

125 Pages·1990·4.286 MB·German

by  Josef Hilbert, Helmi Südmersen, Hajo Weber (auth.)

Hilbert, Südmersen, Weber
Berufsbildungspolitik
Josef Hilbert
Helmi Südmersen
Hajo Weber
Berufsbildungspolitik
Geschichte - Organisation - Neuordnung
+
Leske Budrich, Opladen 1990
ISBN 978-3-8100-0746-9 ISBN 978-3-322-92649-4 (eBook)
DOI 10.1007/978-3-322-92649-4
© 1990 by Leske + Budrich, Opladen
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Inhalt
- Verzeichnis der Abbildungen 7
- Abkürzungsverzeichnis 8
Kapitell
Zum politik-und sozialwissenschaftlichen Hintergrund: Steuerung über Verbände 9
Kapitel 2
Ursachen und Probleme des Engagements von Verbänden in der beruflichen
Bildung 14
Kapitel 3
Zur Geschichte der Berufsbildungspolitik im Spannungsverhältnis zwischen
Markt, Staat und Intermediären 22
3.1 Staatliche Mittelstandspolitik als Motor der Übertragung von öffentlichen
Aufgaen auf Handwerksorganisationen 22
3.2 Die verbandliche Selbsthilfe der Industrie 24
3.3 Vereinheitlichungs-und Verstaatlichungsimpulse durch Krieg und National-
sozialismus 25
3.4 Die "Zerfaserung" des Ordnungssystems nach dem Zweiten Weltkrieg 27
3.5 Zwischenresümee I: Die Generierung privater Regierungsfähigkeit 28
3.6 Die Berufsbildungsreform -ein Versuch, das Verhältnis von Staat, Verbänden
und Unternehmen neu zu bestimmen 30
3.7 Die staatliche Drohung mit der Berufsbildungsabgabe als Hebel zur Erhöhung
des betrieblichen Engagements 34
3.8 Zwischenresümee 11: Die Schlüsselstellung von Arbeitgeberverbänden in der
Berufsbildung 38
Kapitel 4
Die Feinstruktur der berufsbildungspolitischen Ordnungsarbeit in der
Bundesrepublik Deutschland 41
4.1 Die Durchführung der Berufsausbildung: Das Duale System 41
4.2 Das Bundesinstitut für Berufsbildung (BIBB) 45
4.2.1 Die formale Organisationsstruktur 45
4.2.2 Die Erarbeitung von Ausbildungsordnungen und ihre Abstimmung
mit den Rahmenlehrplänen für die Berufsschulen 50
4.3 Zwischenresümee III: Die Stellung und Funktion des BffiB als Forum
funktionaler Repräsentation 54
KapitelS
Die Praxis der Ordnungsarbeit in ausgewählten Wn1schaftsbranchen 58
5.1 Bauwirtschaft 59
5.2 Ernährungsindustrie 63
5.3 Metallindustrie 77
5.4 Zwischenresümee IV: Die Rolle des BffiB's in der Ordnungsarbeit 97
Kapitel 6
Möglichkeiten und Grenzen der Mobilisierung von Ausbildungsplätzen durch
Unternehmerverbände 100
Kapitel 7
Fazit: Steuerungsdefizite neokorporatistischer Arrangements als Quelle ihrer
eigenen partiellen Transformation 114
- Literaturverzeichnis 122
Verzeichnis der Abbildungen
Abb. 1: Dimensionen der Berufsbildungspolitik
Abb. 2: Duales System der Berufsausbildung
Abb. 3: Beteiligte an der Berufsausbildung/Angestrebte Ziele im Hinblick auf die
Ordnung der Berufsausbildung
Abb. 4: Organisationsplan des Bundesinstituts für Berufsbildung
Abb. 5: Die Beteiligten bei der Brarbeitung und Abstimmung von
Ausbildungsordnungen
Abb. 6: Berufsgruppe / Ausbildungsberuf/Industrie /Handwerk(Landwirtschaft
Abb. 7: Tabelle der neu zu ordnenden Ausbildungsberufe in der Metallindustrie
Abb. 8: Neuordnung der industriellen Metallberufe: Integriertes
Bntscheidungsmodell
Abb. 9: Zuordnung von Ausbildungsberufen zu 3 Berufsgruppierungen
Abb.lD: Industrielle Metallberufe
7
Abkürzungsverzeichnis
ANG Arbeitgebervereinigung Nahrung und Genuß
BA Bundesanstalt für Arbeit
BBF Bundesinstitut für Berufsbildungsforschung (später BmB)
BDA Bundesvereinigung der Deutschen Arbeitgeberverbände
BOI Bundesverband der Deutschen Industrie
BmB Bundesinstitut für Berufsbildung
BBiG Berufsbildungsgesetz
BMA Bundesministerium für Arbeit
BMBW Bundesministerium für Bildung und Wissenschaft
BMWI Bundesministerium für Wirtschaft
DAF Deutsche Arbeitsfront
DAG Deutsche Angestellten Gewerkschaft
DATSCH Deutscher Ausschuß für technisches Schulwesen
DGB Deutscher Gewerkschaftsbund
DHKT Deutscher Handwerkskammertag
OIHT Deutscher Industrie-und Handelstag
FLT Fachkraft für Lebensmitteltechnik
GNGG Gewerkschaft Nahrung, Genuß, Gaststätten
IG Industriegewerkschaft
IGBSE Industriegewerkschaft Bau, Steine, Erden
IGM Industriegewerkschaft Metall
IHK Industrie-und Handelskammer
KMK Kultusministerkonferenz
KWB Kuratorium der Deutschen Wirtschaft
ÖTV Gewerkschaft Öffentliche Dienste, Transport und Verkehr
VDI Verein Deutscher Ingenieure
VDMA Verband Deutscher Maschinen-und Anlagenbau
ZVEI Zentralverband der Elektrotechnischen Industrie
8
Kapitell
Zum politik- und sozialwissenschaftlichen Hintergrund:
Steuerung über Verbände
Der vorliegende Beitrag 1 will zur Klärung der Frage beitragen, unter welchen Gege
benheiten Interessenverbände, und insbesondere Verbände von Unternehmen im
Bereich Berufsbildungspolitik, zu "privaten Regierungen" werden können, die gegenüber
ihren Mitgliedern quasi-öffentliche Autorität ausüben und an der Produktion und
Implementation bindender gesellschaftlicher Entscheidungen teilhaben (Offe/Streeck
1983). Insofern steht diese Arbeit im Zusammenhang mit der (Neo-)Korporatismusfor
schung.
Das Verständnis von Neokorporatismus ist keineswegs einheitlich. "Einige wollen jede
Zusammenarbeit zwischen Interessenorganisation und Staat korporatistisch nennen;
andere möchten dies auf Maßnahmen beschränken, die von Kapitalisten erdacht wur
den, um die weitere Unterdrückung der Arbeiterklasse sicherzustellen. Wieder andere
tendieren dazu, Korporatismus mit allen Tendenzen in Richtung auf hochgradige Inter
essenorganisationen und ausgesprochene vertragliche Vereinbarungen zu identifizieren
-mit oder ohne Eingreifen des Staates. Schließlich gibt es jene, die ihn für ein Modell
zur Steuerung der Volkswirtschaft auf der Ebene der Unternehmen halten." (Schmitter
1981:65f., zu Korporatismuskonzepten s. Weber 1987a, Kap.7)
Der gemeinsame Kern dieser Aussagen liegt darin, daß verschiedene organisierte
Teilinteressen - z.T. angehalten durch staatliche Strukturvorgaben - allgemeinverbind
liche Entscheidungen aushandeln und durchsetzen (Politikformulierung und -implemen
tation). Dabei nehmen sie im Interesse zukünftiger Vorteile aktuelle Selbstbeschrän
kungen in Kauf und beachten die Handlungsprobleme und Bedürfnisse konkurrierender
Interessen. Eine derartige "Schere im Kopf' (vgl. Vobruba 1983) geWährleistet die
Internalisierung externer Effekte und kann -wenn sie staatlicherseits gefördert wird -als
Versuch interpretiert werden, "Politik durch Verbände" zu machen. Im Idealfall bedeu
tet dies, daß Verbände Folgeprobleme eines Markt- und Staatsversagens durch ein
Diese Arbeit ist ein Ergebnis des von der Stiftung Volkswagenwerk geförderten Projekts:
"Zur Struktur und Funktion 'privater Regierungen' in der Bundesrepublik Deutschland am
Beispiel ausgewählter Politikbereiche". Das Projekt wurde von Claus Offe, inzwischen
Universität Bremen, und Wolfgang Streeck, inzwischen University of Wisconsin, Madison,
geleitet.
9
Verhalten kompensieren, das sich als verbandlieh vermittelte "gemeinschaftliche Selbst
bindung" (Offe 1984:239) bezeichnen läßt. Über Verbände soll eine Orientierung
implementiert werden, die Offe (1984:241) mit einem Paradoxon charakterisiert: "Es
liegt im höchsten eigenen Interesse, den eigenen Interessen nicht den höchsten Rang
einzuräumen".
Das Zustandekommen derartig verbandlieh vermittelter Selbstbeschränkungen ist
zunächst einmal höchst unwahrscheinlich. An der Schnittstelle Unternehmen/Verband
setzt sie Disziplinierungs-und Motivierungsleistungen von Verbänden bei Unternehmen
voraus. Hier ist zu befürchten, daß selbst dann, wenn zukünftige Vorteile absehbar sind,
Unternehmen den kollektiven Anstrengungen skeptisch gegenüberstehen, oder, falls sie
dennoch zustande gekommen sein sollten, sich deren Vorteile als "Trittbrettfahrer", d.h.
unter Umgehung der für sie 'eigentlich' fälligen Kosten, zunutze machen (vgl. Olson
1968). An der Schnittstelle Staat/Verbände ist eine Instrumentalisierung von staatlichen
Instanzen für die Ziele von privaten Interessenorganisationen -und nicht umgekehrt -
zu befürchten. Aus der Sicht der Interessenverbände liegt dies nicht nur insofern auf der
Hand, als ihre gesamte Legitimation ja gerade im Durchsetzen von Gruppeninteressen
besteht; darüber hinaus steht zu befürchten, daß eine "In-die-Pflichtnahme" durch staat
liche Instanzen bei Verbänden die ohnehin schon arg strapazierte Schnittstelle zu ihren
(potentiellen) Mitgliedern belastet.
Diese Schwierigkeiten für eine staatliche "Politik durch Verbände" bzw. die verband
liehe Selbstverpflichtung auf staatliche Ziele können unter bestimmten Umständen
überwunden werden. Zu denken ist hier vor allem (vgl. Hilbert, Voelzkow 1984)
- an die Stützung des Verbandes durch Dritte, etwa durch eine staatlich verordnete
"Zwangsmitgliedschaft" oder durch die Übertragung von öffentlichen Aufgaben an
Verbände;
- an die verbandliehe Produktion selektiver Anreize für die Mitgliedschaft, die dann
ein kurzfristiges Hinnehmen von Nachteilen erträglich machen,
- an das verbandliehe Generieren bzw. Reaktivieren von Solidarnormen, durch die
dann Kosten-Nutzen-Kalküle oder Rentabilitätskriterien partiell außer Kraft
gesetzt werden.
Hinzu kommt noch eine Überlegung, die sich auf die Alternativlosigkeit kollektiven
Handeins in bestimmten Politikfeldern bezieht. Sie wurde im Zusammenhang mit den
Vorarbeiten für das vorliegende Projekt 'geboren' und soll im folgenden durch ein Zitat
aus dem Projektantrag kurz erläutert werden:
10
"Unsere Hypothese ist ( ... ), daß sich die Regulierungsfähigkeit verbandlicher 'private
governments' überall dort als besonders groß und unumstritten erweist, wo die Hand
lungssituation der von Regulierung betroffenen Akteure so beschaffen ist, daß es keine -
oder keine unter realistischen Voraussetzungen wählbare - nicht-kooperative Hand
lungsalternative gibt, da Entscheidungen mit den Maßstäben einzelwirtschaftlicher
Rationalität allein nicht getroffen werden können. Um überhaupt handeln zu können,
müßte man in derartigen Handlungssituationen wissen, wie die 'relevanten Anderen'
handeln, da diese sich indes in der gleichen Situation befinden, ist die entstehende
'Orientierungslücke' aus Erfahrungswerten alleine nicht aufzufüllen. Es ergibt sich also
eine Situation, in der das Handeln Dritter, mit denen man selbst nicht in Markt-Inter
aktion steht, (weder wegen dessen offensichtlicher Relevanz für den eigenen Hand
lungserfolg) ignorierbar ist, andererseits aber auch weder prognostizierbar noch gar
kontrollierbar. In anderen Worten, die Akteure stehen vor dem Problem, für sich allein
zu einer konsistenten und strategisch legitimierbaren Entscheidung unfähig zu sein (und
nicht nur, wie bei Olson, eine suboptimale Versorgung mit Kollektivgütern zu riskieren).
Sie können erst dann zu individuell-rationalen Entscheidungen gelangen, wenn es
Regeln und Vereinbarungen gibt, deren Beachtung die Beteiligten sich wechselseitig
unterstellen können; erst dadurch werden sie in die Lage versetzt, die für sie vordem
sozusagen 'unterdeterminierte Problemlage' aufzulösen und mit rationalen Strategien zu
bearbeiten. Die zu überprüfende allgemeinere These lautet also: Solange nicht koopera
tives Handeln bloß 'Nachteile' gemesen am Maßstab optimaler Kollektivgutversorgung)
bringt, rationales Handeln aber durchaus noch erlaubt, ist das Auftreten 'kollektiven'
HandeIns durchaus prekär und bleibt von den von Olson spezifizierten Bedingungen
abhängig. Sobald aber die Abwesenheit eines kontraktuell gesicherten Rahmens für das
Handeln diesem sozusagen seine kalkulatorische Grundlage entzieht und es mithin
lähmt, ist zu erwarten, daß (nahezu) jede Vereinbarung dem Fehlen einer Vereinbarung
vorgezogen wird. Zumindest ist zu erwarten, daß kollektives Handeln nicht auf die nach
Olson zu erwartenden Hindernisse stößt und daß die kollektive Selbstregelung gesell
schaftlicher Gruppen durch Verbände hier weitaus größere Wirksamkeitschancen hat
als in den Fällen, in denen die einzelnen Akteure erst mit mehr oder weniger großem
Aufwand dazu gebracht werden müssen, ihr nicht-kooperatives Verhalten zugunsten
einer kollektiven Regelung aufzugeben." (OffejStreeck 1983:3f.)
Als ein Ergebnis der Forschungen über die "Organisation von Wirtschaftsinteressen"
(vgl. u.a. Hilbert 1988, Weber 1987a, Streeck 1983) in der Bundesrepublik Deutschland
kann festgehalten werden, daß die berufliche Bildung zu einem ganz zentralen Betäti
gungsfeld von Kammern und Wirtschaftsverbänden gehört. Ihr Engagement reicht von
pointierter "Pressure-Politik" für und gegen bestimmte berufsbildungspolitische Reform
vorhaben, über die Mitarbeit bei der Konzeption von Ausbildungsordnungen sowie die
Beratung und Kontrolle der ausbildenden Betriebe bis hin zu Bemühungen, in ihren
Vertretungsbereichen eine Steigerung des Ausbildungsplatzangebots sicherzustellen.
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