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A S CAUSAS DA POBREZA As causas da probreza 3a prova.p65 1 04/02/04, 15:34 S S IMON CHWARTZMAN A S CAUSAS DA POBREZA As causas da probreza 3a prova.p65 3 04/02/04, 15:34 SumÆrio Apresenta(cid:231)ªo 7 1. As causas da pobreza 13 2. Pobreza e exclusªo 31 3. As estat(cid:237)sticas pœblicas e a medi(cid:231)ªo da pobreza 69 4. Ra(cid:231)a e etnia 101 5. Trabalho infantil 119 6. O futuro da educa(cid:231)ªo 137 Conclusªo: pol(cid:237)ticas sociais e pol(cid:237)tica da pobreza 175 ReferŒncias bibliogrÆficas 191 As causas da probreza 3a prova.p65 5 04/02/04, 15:34 Apresenta(cid:231)ªo AtØ 20 ou 30 anos, os temas que preocupavam os cientistas sociais eram referen- tes ao desenvolvimento econ(cid:244)mico, (cid:224) moderniza(cid:231)ªo, (cid:224) participa(cid:231)ªo pol(cid:237)tica, (cid:224) democracia e (cid:224) mobilidade social. Hoje, o tema dominante Ø o da pobreza e da exclusªo social. Nªo Ø que os temas da pobreza e da exclusªo nªo estivessem presentes no passado, mas eles eram vistos como uma decorrŒncia de problemas, deficiŒncias ou desajustes na ordem econ(cid:244)mica, pol(cid:237)tica e social que seriam resolvidos e superados na medida em que esses problemas, deficiŒncias e desajustes fossem sendo equacionados. Hoje, o tema da pobreza aparece no primeiro pla- no, requerendo aten(cid:231)ªo imediata e definindo o foco a partir do qual os demais temas das ciŒncias sociais se estruturam. Esta nªo Ø, somente, uma mudan(cid:231)a de perspectiva conceitual, mas tem implica(cid:231)ıes muito concretas, que vªo desde as pol(cid:237)ticas de financiamento para a pesquisa de agŒncias e funda(cid:231)ıes pœblicas e privadas, nacionais e internacionais, atØ a pr(cid:243)pria agenda pol(cid:237)tica brasileira, como vimos na œltima elei(cid:231)ªo presidencial. Os textos reunidos neste livro foram escritos ao longo dos œltimos anos e podem ser vistos como distintas aproxima(cid:231)ıes ao tema da pobreza e da desigualdade social, a partir de uma preocupa(cid:231)ªo impl(cid:237)cita em restabelecer as pontes entre o tema da pobreza e os temas mais clÆssicos das ciŒncias sociais. Essas pontes, na realidade, nunca deixaram de existir; a preocupa(cid:231)ªo com a pobreza e a exclusªo social se encontra nas origens das principais tradi(cid:231)ıes de pesquisa e anÆlise social na Europa e nos Estados Unidos desde o sØculo XVIII, se nªo antes. A percep(cid:231)ªo disso Ø muitas vezes dificultada pelo fato de a questªo da pobreza, assim como, de maneira mais geral, a questªo dos direitos humanos, As causas da probreza 3a prova.p65 7 04/02/04, 15:34 8 AS CAUSAS DA POBREZA tender a ser vista e vivida como uma questªo moral e muitas vezes religiosa, cujas urgŒncia e necessidade deveriam se sobrepor a qualquer outro tipo de considera(cid:231)ªo. Michael Ignatieff, que tem trabalhado com o tema dos direitos humanos na pol(cid:237)tica internacional, mostra como existe uma tendŒncia por parte dos defen- sores desses direitos a tratÆ-los como (cid:147)trunfos(cid:148), ou seja, como cartas que, ao serem postas (cid:224) mesa, devem prevalecer sempre sobre todas as demais.1 Na ver- dade, argumenta ele, os direitos humanos, que incluem o direito a um m(cid:237)nimo de recursos para uma vida sem sofrimento e priva(cid:231)ıes, formam uma agenda (cid:147)negativa(cid:148), no sentido de afirmar aquilo que as pessoas nªo deveriam deixar de ter, e nªo uma agenda (cid:147)positiva(cid:148), no sentido de estabelecer as causas da carŒncia de direitos e os mecanismos para sua satisfa(cid:231)ªo. No dizer de Ignatieff: Os direitos humanos poderiam tornar-se menos imperiais se eles se tor- nassem mais pol(cid:237)ticos, ou seja, se fossem entendidos como uma linguagem, nªo para a proclama(cid:231)ªo e cumprimento de verdades eternas, mas como discurso para a adjudica(cid:231)ªo de conflitos. Mas pensar nos direitos humanos desta forma significa aceitar que os direitos humanos podem estar em conflito uns com os outros. Ativistas que supıem que a Declara- (cid:231)ªo Universal dos Direitos do Homem Ø uma lista completa de todos os fins desejÆveis da vida humana erram ao nªo entender que estes objetivos (cid:150) liberdade e igualdade, liberdade e seguran(cid:231)a, propriedade privada e justi(cid:231)a distributiva (cid:150) se conflitam e, por isso, os procedimentos para sua implementa(cid:231)ªo tambØm podem estar em conflito. Se os direitos conflitam e nªo existe uma ordem indiscut(cid:237)vel de prioridade moral entre eles, entªo nªo podemos falar em direitos como trunfos.2 A idØia de direitos como (cid:147)trunfos(cid:148), continua Ignatieff, significa que, quando sªo introduzidos em uma discussªo pol(cid:237)tica, os direitos deveriam resolver a discussªo, pela sua superioridade moral. Na prÆtica, as tentativas de pensar nes- ses valores como direitos positivos e inalienÆveis eliminam a possibilidade de compromisso e negocia(cid:231)ªo, levando a confronta(cid:231)ıes irreconciliÆveis e inegociÆveis. A import(cid:226)ncia dos direitos humanos, conclui ele, Ø poderem ser- vir de ponto de referŒncia e linguagem comum para o diÆlogo, e para permitir que diferentes grupos e pessoas desenvolvam um terreno comum dentro do qual possam se entender. Mas, para que haja acordo, muitas outras coisas sªo 1 Ignatieff e Gutmann, 2001. 2 Ignatieff e Gutmann, 2001:20. (A tradu(cid:231)ªo Ø minha.) As causas da probreza 3a prova.p65 8 04/02/04, 15:34 SIMON SCHWARTZMAN 9 necessÆrias, entre as quais o respeito mœtuo e o reconhecimento da legitimidade das perspectivas e pontos de vista dos outros. O mesmo racioc(cid:237)nio se aplica (cid:224)s rela(cid:231)ıes entre o tema da pobreza e exclu- sªo e as ciŒncias sociais. Na historiografia, a versªo (cid:147)imperialista(cid:148) e (cid:147)triunfalista(cid:148) dos direitos humanos consiste em olhar todo o passado como uma luta constan- te entre os princ(cid:237)pios do bem e do mal, dominantes e dominados, santos e pecadores, burgueses e proletÆrios. Quando aplicada (cid:224) realidade presente, essa visªo tende a produzir um quadro extremamente simplificado do mundo, em que tudo depende do compromisso moral e dos valores Øticos das pessoas, sem lugar para a percep(cid:231)ªo e o reconhecimento de situa(cid:231)ıes complexas, valores e interesses contradit(cid:243)rios, efeitos paradoxais e inesperados das a(cid:231)ıes e preferŒn- cias individuais e de grupos. Esse empobrecimento do entendimento da realidade tem o seu pre(cid:231)o, que Ø o de dificultar, muitas vezes, que os objetivos busca- dos sejam efetivamente alcan(cid:231)ados. A maneira mais imediata de restabelecer as pontes entre o mundo dos valores e direitos e o mundo real Ø pela (cid:147)desconstru(cid:231)ªo(cid:148) dos conceitos, isto Ø, pela reconstitui(cid:231)ªo de sua hist(cid:243)ria e pela identifica(cid:231)ªo de suas mœltiplas conota(cid:231)ıes. Procedimentos de (cid:147)desconstru(cid:231)ªo(cid:148) costumam ser usados na literatura chamada (cid:147)p(cid:243)s-moderna(cid:148) como forma de denœncia ou desmascaramento, pela identifica- (cid:231)ªo daquilo que estaria (cid:147)por trÆs(cid:148) de determinados conceitos, constru(cid:231)ıes ou obras literÆrias. A idØia aqui nªo Ø esta, e sim a de buscar refazer o caminho pelo qual os conceitos foram constru(cid:237)dos, sem que isso signifique invalidÆ-los.3 O primeiro cap(cid:237)tulo deste livro percorre um pouco esse caminho.4 Ele parte de uma no(cid:231)ªo aparentemente ingŒnua sobre as causas da pobreza e depois volta, ainda que de forma ligeira e rÆpida, (cid:224)s origens das discussıes e debates sobre a pobreza no in(cid:237)cio da Revolu(cid:231)ªo Industrial. Depois, esses conceitos sªo aplicados ao Brasil. Aqui, a hist(cid:243)ria da tentativa da velha gera(cid:231)ªo dos cientistas sociais brasileiros, da primeira metade do sØculo XX, de pensar e tentar explicar o pa(cid:237)s em termos raciais jÆ Ø bem conhecida; menos analisada, no entanto, Ø a tendŒncia da gera(cid:231)ªo seguinte, que ainda persiste, a pensar tudo em termos de classes sociais ou, no caso do Brasil, de sua falta. Se o que explica o mundo sªo as rela(cid:231)ıes e os conflitos de classe, e a popula(cid:231)ªo brasileira, em sua grande maioria, nªo se encaixa nos conceitos de classe tradicionais, das duas uma: ou eles sªo deixados de lado da anÆlise, como inexplicÆveis; ou sªo encaixados (cid:224) for(cid:231)a nos conceitos dispon(cid:237)veis. A partir dessa perspectiva, o cap(cid:237)tulo discute diferentes interpreta(cid:231)ıes correntes sobre a escravidªo brasi- 3 Ver, a respeito, Latour (1987). 4 Divulgado originalmente em Schwartzman (2001b). As causas da probreza 3a prova.p65 9 04/02/04, 15:34 10 AS CAUSAS DA POBREZA leira e apresenta um panorama do desenvolvimento de nosso (cid:147)Estado de bem- estar social(cid:148) e suas limita(cid:231)ıes. O segundo cap(cid:237)tulo, escrito em colabora(cid:231)ªo com Elisa Pereira Reis, busca oferecer um panorama geral dos aspectos sociais e pol(cid:237)ticos da pobreza e exclu- sªo social no Brasil, como ponto de partida virtual para uma ampla agenda de pesquisas sobre o tema.5 O impulso inicial para esse texto foi uma solicita(cid:231)ªo de pesquisadores do Banco Mundial, que estavam interessados em examinar as questıes da pobreza por uma perspectiva que nªo se limitasse (cid:224)s anÆlises quanti- tativas e economØtricas que sªo mais t(cid:237)picas dos trabalhos do banco. Nªo hÆ nenhuma rela(cid:231)ªo direta entre esse texto e as pesquisas que o banco vem estimu- lando ou desenvolvendo, mas, para sua elabora(cid:231)ªo, foi necessÆrio fazer um am- plo inventÆrio dos temas e da literatura existente, assim como revisitar os dados mais centrais sobre participa(cid:231)ªo social no pa(cid:237)s, o que pode ser œtil para explicitar o mundo de questıes e problemas que subjazem (cid:224)s questıes aparentemente simples da pobreza e da exclusªo social. O terceiro cap(cid:237)tulo parte de uma reflexªo mais ampla sobre as estat(cid:237)sticas pœblicas, provocada pela experiŒncia do autor de presidir, entre 1994 e 1998, o Instituto Brasileiro de Geografia e Estat(cid:237)stica (IBGE).6 As estat(cid:237)sticas pœblicas sªo um h(cid:237)brido extremamente interessante, tendo, por um lado, um conteœdo cient(cid:237)fico e tØcnico, vinculado (cid:224)s tradi(cid:231)ıes da estat(cid:237)stica, da economia, da demografia e das demais ciŒncias sociais; e, de outro, uma natureza claramente pol(cid:237)tica e institucional, na medida em que criam direitos e afetam decisıes de agentes pœblicos e privados. O cap(cid:237)tulo come(cid:231)a com uma visªo mais geral sobre a hist(cid:243)ria das estat(cid:237)sticas pœblicas na Europa, evolui para uma discussªo sobre a experiŒncia do IBGE e termina com uma anÆlise dos diversos dilemas e alternativas que circundam a constru(cid:231)ªo de algumas das estat(cid:237)sticas pœblicas na Ærea social, como as de emprego e de pobreza. A parte sobre pobreza deriva, tam- bØm, da participa(cid:231)ªo do IBGE como institui(cid:231)ªo responsÆvel pela coordena(cid:231)ªo de um grupo de trabalho da Comissªo Estat(cid:237)stica das Na(cid:231)ıes Unidas, dedicado ao tema das estat(cid:237)sticas da pobreza (o chamado (cid:147)Grupo do Rio(cid:148)). Os trŒs cap(cid:237)tulos seguintes tratam de temas espec(cid:237)ficos relacionados (cid:224) ques- tªo da pobreza. O quarto cap(cid:237)tulo relata uma experiŒncia do IBGE em tentar ir alØm das categorias de cor utilizadas pelo instituto para caracterizar as diferentes etnias brancas, negras e ind(cid:237)genas em suas pesquisas e censos.7 Sabe-se que existem fortes diferen(cid:231)as de renda, ocupa(cid:231)ªo e oportunidades no Brasil em fun(cid:231)ªo 5 Reis e Schwartzman, 2002. 6 Publicado originalmente em Schwartzman (1997c). 7 Schwartzman, 1999. As causas da probreza 3a prova.p65 10 04/02/04, 15:34 SIMON SCHWARTZMAN 11 de as pessoas pertencerem a essas diferentes etnias. No entanto, existem muitas controvØrsias sobre como classificar as pessoas em termos destas ou de outras etnias, assim como sobre qual o peso espec(cid:237)fico do fator Øtnico, ou racial, na determina(cid:231)ªo dessas diferen(cid:231)as, em rela(cid:231)ªo a outros fatores. A conclusªo principal do cap(cid:237)tulo Ø que o carÆter pouco n(cid:237)tido e insatisfat(cid:243)rio dessas classifica(cid:231)ıes, e de outras que possam ser tentadas, nªo decorre de um problema metodol(cid:243)gico ou de mensura(cid:231)ªo, mas sim da pouca nitidez das fronteiras entre as diferentes etnias e subculturas que coexistem no Brasil. O quinto cap(cid:237)tulo trata do tema do trabalho infantil e tem como origem um estudo realizado por solicita(cid:231)ªo do escrit(cid:243)rio da Organiza(cid:231)ªo Internacional do Trabalho no Brasil.8 Utilizando os dados da Pesquisa Nacional de Amostra de Domic(cid:237)lio (Pnad) para a dØcada entre 1992 e 2001, o estudo mostra como a expressªo (cid:147)trabalho infantil(cid:148) encobre realidades muito distintas, que vªo desde a tradi(cid:231)ªo de trabalho familiar na pequena agricultura domØstica nos estados sulinos, que nªo parece afetar as crian(cid:231)as de maneira significativa, atØ a genera- liza(cid:231)ªo do trabalho para jovens entre 14 e 17 anos em quase todo o pa(cid:237)s. Uma das proposi(cid:231)ıes do cap(cid:237)tulo Ø que, ao contrÆrio do que muitas vezes se supıe, o trabalho infanto-juvenil nªo parece ser, na maioria dos casos, uma forma de complementar a renda das fam(cid:237)lias, e sim um comportamento que se desenvolve pela mÆ qualidade do sistema educacional, que tem grande dificuldade de reter os jovens a partir da adolescŒncia. O sexto cap(cid:237)tulo trata do tema da educa(cid:231)ªo bÆsica, cuja mÆ qualidade Ø considerada, de forma quase un(cid:226)nime, a principal responsÆvel pela pobreza e desigualdade social nªo s(cid:243) no Brasil, mas em toda a regiªo latino-americana. Este texto tem como origem um estudo realizado para o Escrit(cid:243)rio Regional da Unesco para a AmØrica Latina em 2000, sobre o futuro da educa(cid:231)ªo na AmØrica Latina e Caribe.9 Para esse estudo, vÆrias dezenas de especialistas da regiªo res- ponderam a um questionÆrio, e a Unesco patrocinou a realiza(cid:231)ªo de um semi- nÆrio, em Santiago, para discutir o tema. Entre outros aspectos, o estudo mostra que, na opiniªo dos especialistas, nªo Ø muito provÆvel que os governos latino- americanos consigam os recursos e os instrumentos para melhorar a educa(cid:231)ªo da regiªo nos pr(cid:243)ximos anos. Por outro lado, eles manifestam uma cren(cid:231)a na capacidade da pr(cid:243)pria sociedade de se organizar, mobilizar e conquistar, por si pr(cid:243)- pria, aquilo que o setor pœblico nªo consegue proporcionar. A conclusªo apresenta uma reflexªo um pouco mais ampla sobre o tema da pol(cid:237)tica e das pol(cid:237)ticas sociais: a primeira, entendida como os jogos de interesse 8 Schwartzman, 2001c. 9 Schwartzman, 2001a. As causas da probreza 3a prova.p65 11 04/02/04, 15:34 12 AS CAUSAS DA POBREZA e as disputas que levam (cid:224) distribui(cid:231)ªo do poder e autoridade em uma sociedade; e a segunda, como as alternativas para a implementa(cid:231)ªo das a(cid:231)ıes governamen- tais. O texto come(cid:231)a lembrando que, na tradi(cid:231)ªo brasileira, os dois conceitos aparecem confundidos, enquanto em inglŒs existem palavras distintas para cada um deles (cid:150) politics e policy. Na prÆtica, existe uma rela(cid:231)ªo forte entre elas, sem que uma se esgote na outra. As pol(cid:237)ticas pœblicas se dªo dentro de um marco pol(cid:237)tico definido, que se altera de maneira bastante significativa quando o tema da pobreza Ø introduzido no discurso e nas disputas pol(cid:237)tico-partidÆrias e eleitorais. VÆrias das idØias e conceitos a(cid:237) utilizados foram apresentados em trabalhos anteriores.10 Quase todos os textos reunidos neste livro jÆ foram publicados ou circula- ram de uma ou outra forma, e suas versıes originais podem ser encontradas na internet, conforme indicado nas ReferŒncias bibliogrÆficas. Para esta edi(cid:231)ªo, eles foram revistos e, em muitos casos, os dados foram atualizados. Alguns auto- res tŒm a capacidade de conceber grandes projetos intelectuais e constru(cid:237)-los passo a passo, como tratados integrados e coerentes. Outros, como neste caso, trabalham por aproxima(cid:231)ıes sucessivas, a partir de diferentes pontos de vista, e a coerŒncia que possa existir entre esses trabalhos dispersos s(cid:243) se torna clara em um segundo momento, a posteriori. As diferentes origens e motiva(cid:231)ıes que oca- sionaram os cap(cid:237)tulos deste livro podem ter levado a algumas incongruŒncias ou repeti(cid:231)ıes, que, tanto quanto poss(cid:237)vel, foram corrigidas. Por outro lado, quero crer que, ao mostrar as origens e a evolu(cid:231)ªo de cada um dos textos, este livro tem a vantagem de mostrar o processo real em que o trabalho intelectual se desenvolve, sem a pretensªo de ocultÆ-lo sob um manto de coerŒncia e integra- (cid:231)ªo, que sªo, muitas vezes, meramente formais. 10 Schwartzman, 2002. As causas da probreza 3a prova.p65 12 04/02/04, 15:34 1 As causas da pobreza* Introdu(cid:231)ªo (cid:147)As causas da pobreza(cid:148), ensinava, para nosso espanto, EdØsio Fernandes, professor de direito administrativo, (cid:147)sªo duas: as voluntÆrias e as involuntÆrias.(cid:148) Para n(cid:243)s, estudantes de ciŒncias sociais, as causas da pobreza nªo podiam ser individuais, mas estruturais: a explora(cid:231)ªo do trabalho pelo capital; o poder das elites que parasitavam o trabalho alheio e saqueavam os recursos pœblicos; e a aliena(cid:231)ªo das pessoas, criada pelo sistema de explora- (cid:231)ªo, que as impedia de ter consciŒncia dos pr(cid:243)prios problemas e necessida- des. Quando a TV ainda engatinhava em Belo Horizonte, participei de um programa ao vivo com uma senhora da tradicional fam(cid:237)lia mineira e organizadora de bailes beneficentes. Fiquei chocado quando percebi que nªo conseguiria convencer o apresentador, e muito menos o pœblico, de que o que ela fazia era c(cid:237)nico e nocivo, mantendo os pobres iludidos pelas migalhas que sobravam das festas da alta sociedade. Como ousava aquele garoto, de mineiridade incerta, duvidar do esp(cid:237)rito caridoso da elegante dama? Falar com os pobres nªo adiantava muito. Ao visitar um barraco de favela, comentei com o morador as pØssimas condi(cid:231)ıes em que ele vivia, tentando estimular sua consciŒncia de classe. A resposta foi de indigna(cid:231)ªo. Ele era *A versªo original deste texto foi apresentada como (cid:147)Notas sobre o paradoxo da desigualdade no Brasil(cid:148), no Rio Workshop on Inequality, 3-6 jul. 2001. As causas da probreza 3a prova.p65 13 04/02/04, 15:34