aplicacion de la politica de ajuste estructural en el salvador.

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by  Proyecto Agrario

CAPITULO I . - L0S PEE Y LOS PAE EN EL SALVADOR.

Existen dos aspectos importantes en una evaluación de la aplicación y el efecto de
un paquete de políticas económicas: su marco conceptual general y la forma de aplicación
en las diferentes realidades de cada uno de los países. Siguiendo esta lógica se abordará
primero las características teórico generales de los PAE’s y su relación con las políticas de
estabilización económica (PEE), y luego la manera en que se ha buscado aplicar en El
Salvador.

1.- MARCO CONCEPTUAL DE LOS PAE’s Y SU VINCULACION CON LAS
POLITICAS DE ESTABILIZACION (PEE).

En este apartado se resumirá de forma breve las consideraciones teóricas que
sustentan el diseño de las políticas de ajuste estructural para seguidamente presentar los
objetivos que éstas persiguen y el paquete de medidas para alcanzarlos.

1.1.- CONSIDERACIONES TEORICAS ALREDEDOR DE LOS PAE’s Y LOS PEE.

Para los que proponen la aplicación de los PAE’s, en los países subdesarrollados las
políticas keynesianas aplicadas hasta finales de los años setenta fueron unos de los factores
principales en determinar condiciones económicas que se expresaban en déficit elevados de
la cuenta corriente, inflación, gastos del sector público considerables, subsidios a la
inversión, aceleración del crecimiento de la demanda agregada, y otros aspectos expansivos
más. Tales condiciones de inestabilidad, obviamente no permitían alcanzar los niveles de
producción potencial sin lo cual tampoco es posible el crecimiento equilibrado de la
actividad económica en el mediano y largo plazo.

Según los neoclásicos, cuyo enfoque1 es importante en el diseño de los PAE’s, para
poder hacer frente a las dificultades de los países atrasados y corregir los desajustes
provocados por las políticas intervencionistas del Estado, se volvía vital diseñar medidas
consistentes en buscar la forma de cerrar la brecha comercial y al mismo tiempo incidir en
que la demanda fuese reducida; de ese modo los precios claves de la economía se podían

1 En términos neoclásicos, en el corto plazo el mercado dejado a su espontáneo comportamiento
alcanza el pleno empleo dada la tecnología y el acervo de capital; de este modo, todos los sectores
se hallan en equilibrio. En el mediano plazo la estructura productiva debe ser modificada, elevando
las tasas de ahorro e inversión, y haciendo inevitables cambios en la tecnología, la relación capital-
trabajo y capital-producto. En el largo plazo el crecimiento de la tasa de ahorro, el empleo, la
inversión y la producción se estabilizan a un ritmo de crecimiento que es igual a la tasa de
crecimiento de la población y al crecimiento de la productividad. Solamente hasta cuando el ritmo
de crecimiento de la tasa de ahorro se acelera elevándose por sobre el crecimiento del largo plazo
del producto, se puede decir que estamos entrando a un proceso que se mantendrá en el mediano
plazo. En estas condiciones el producto crece a un ritmo más acelerado hasta que luego vuelve a
aumentar a su tasa potencial de largo plazo pero a niveles ahora superiores que antes. Esta
explicación simplificada de la teoría neoclásica del corto mediano y largo plazo, parte del supuesto
de flexibilidad de precios y absoluta no intervención del gobierno. Esa no ha sido precisamente la
situación previa a los años ochenta en los países desarrollados y subdesarrollados. Las políticas de
carácter keynesiano eran de más habitual utilización en esos tiempos.

1
estabilizar. Pero la estabilización no era todo para las economías atrasadas, era necesario
también elevar la producción en el tiempo y de modo permanente y estable.

Habían tres grandes problemas que las economías subdesarrolladas presentaban: el
desajuste de la balanza de pagos, la inestabilidad de precios y el estancamiento de la
producción; estos problemas eran concebidos como consecuencia de la perturbación estatal
en la economía.

En la solución de estos problemas se involucraron dos organismos internacionales
de carácter multilateral: El Fondo Monetario Internacional (FMI) y el Banco Mundial (BM).

El FMI se concentró desde un inicio en los problemas de ajuste de la balanza de
pagos y la estabilidad de precios. Por otra parte el BM enfatizando más los cambios en el
mediano y largo plazo se ha enfrascado en los problemas relativos a los cambios en la
estructura productiva. También en este caso se considera que la influencia del Estado como
asignador de recursos se halla en la base del estancamiento de la actividad económica y la
imposibilidad de elevar la tasa de ahorro para alcanzar la ruta de crecimiento potencial del
producto.

A mediados de los años ochenta, sin embargo, el FMI incorpora las ideas de ajuste
estructural que ya el BM venía promoviendo.

Las políticas de estabilización primero y de ajuste estructural después, surgen como
medios para permitir que la economía opere de acuerdo a como se concibe teóricamente, a
través del mercado como asignador de recursos, y ello sólo se piensa lograr corrigiendo las
distorsiones que genera la intervención del Estado.

1.2.- OBJETIVOS DE LOS PEE Y LOS PAE’s.

En términos de las políticas de estabilización que impulsa el FMI sus objetivos se
pueden resumir en dos que se hallan fuertemente interrelacionados:

1) Alcanzar el equilibrio externo en el sentido de reducir o eliminar déficit de la balanza de
pagos, sostenido en un mayor equilibrio de la cuenta corriente.

2) Lograr el equilibrio interno en el sentido de reducir los excesos de demanda con sus
consecuencias inflacionarias(Lichtensztejn, S.; Baer, M.; 1986: 63-70).

Desde el enfoque del Banco Mundial los objetivos antes mencionados, si bien es
cierto necesitan alcanzarse para lograr el desenvolvimiento equilibrado de la economía, no
es suficiente para acrecentar la tasa de ahorro-inversión y alcanzar el crecimiento
balanceado de largo plazo. Para conseguir esto último a los objetivos planteados por el FMI
deben agregarse los objetivos que se proponen el BM:

2
1.- Permitir que operen las ventajas comparativas (y competitivas) y aprovecharlas
plenamente.
2.- Eliminar el sesgo antiexportador de la producción.
3.- Reflejar los precios internacionales.
4.- Remover la represión financiera.
5.- Privilegiar proyectos que mejoren la balanza de pagos.
6.- Fomentar la libre circulación de capitales.
7.- Desalentar gastos improductivos que gravitan en el déficit fiscal.
8.- Establecer prioridades de inversión en función de la estructura de precios internacionales
y recursos disponibles.
9.- Promover rentabilidad y eficacia.
10.- Estimular iniciativa y participación privada (Lichtensztejn y Baer; 1986: 154-182).

Los objetivos del BM, como queda establecido, aspiraban a crear las condiciones
ideales de flexibilidad de precios en perfecta concordancia con los comportamientos de la
economía internacional, de modo que el mercado fuese capaz de asignar los recursos y
generar un crecimiento sostenido que a través del incesante aumento del producto
redundara en el bienestar de todos los miembros de la sociedad aunque la distribución de la
propiedad fuese muy desigual; esto último no puede ser un inconveniente, de acuerdo con el
BM, si el ingreso nacional es tan grande que proporciona un nivel de vida alto a todos.

En el afán de transformar el sistema económico en un aparato capaz de
autorregularse se diseñaron las medidas que se mencionan en el apartado siguiente.

1.3.- EL PAQUETE DE MEDIDAS DEL AJUSTE ESTRUCTURAL.

Se presentarán en este apartado tanto las políticas de estabilización que promueve el
FMI como las de ajuste estructural elaboradas principalmente por el Banco Mundial2. Se
procede de esta manera porque es claro que ambos sistemas de políticas deben
complementarse ya que no se puede pensar en el equilibrio en el mediano y largo plazo si se
están experimentando desequilibrios de corto plazo.

1.3.1.- LAS POLITICAS DE ESTABILIZACION ECONOMICA.

Las políticas de estabilización se concentran en cuatro esferas fundamentales: la
cambiaria, la monetario-crediticia, la fiscal y la salarial.

1.- La política cambiaria buscaba a través de la devaluación del tipo de cambio corregir la
sobrevaloración de la moneda que se considera como el principal obstáculo para sanear la

2 A mediados de la década de los ochenta tanto el FMI como el BM poseían dentro de sus
arsenales de políticas los programas de ajuste estructural; si bien el primer organismo seguía
enfatizando la necesidad de sus políticas contractivas de la demanda que visto con detenimiento
tienden a contradecirse con lo que se persigue en el marco del ajuste estructural, pues mientras
aquéllas pueden frenar el crecimiento del producto en este último se busca hacer transformaciones
en la estructura productiva para elevar el crecimiento del ingreso y producción per-cápita.

3
cuenta corriente. La elasticidad de las exportaciones netas al tipo de cambio debía cerrar la
brecha comercial en el mejor de los casos y en el peor disminuir el déficit.

2.- La política monetario-crediticia se diseña principalmente para controlar la inflación y
en ese sentido pretende reducir al mínimo los créditos dirigidos al gobierno sin base en el
ahorro, es decir sin buscar medidas para elevar el ahorro y al mismo tiempo convertirlo en
inversiones e innovaciones productivas. También el sector privado absorbe cantidades
considerables del crédito que elevan el consumo sobre la base de importaciones, la compra
de bienes de capital sustitutivo de mano de obra cuando esta encarece, etc. Estos aspectos se
transforman en expansiones monetarias que impactan en el nivel de precios desembocando
en inflación.

Las medidas más importantes para hacer frente a este problema se reducen a dos:

a.- Establecimiento de topes cuantitativos en la expansión del crédito (especialmente al
sector público).

b.- Elevaciones de las tasas de interés que hagan positivas las tasas reales.

3.- La política fiscal: el crecimiento desproporcionado de los gastos del gobierno no sólo
expulsan la inversión privada, asumiendo que el impacto a través de la tasa de interés es
superior al efecto sobre la demanda, sino que elevan los créditos inorgánicos al sector
público expandiendo la masa monetaria y alentando la inflación. Los subsidios a ciertos
bienes públicos y las transferencias distorsionan el funcionamiento de los mercados.

Para corregir estos problemas es necesario:

a) Reducción de gastos y, en general, del déficit fiscal.
b) Reducir los subsidios a los precios de los consumidores.
c) Evitar el excesivo consumo de productos subsidiados.

4.- Política salarial: los ajustes de salarios sin la necesaria correspondencia con los
cambios de productividad, especialmente cuando se aplica indexación que los hacen crecer
a la par que los precios o por encima de ellos, generan espirales inflacionarias. Las medidas
recomendadas para evitarlo son:

a) Eliminación de la indexación y con ello del exceso de demanda.

b) Los ajustes en el ingreso deben realizarse considerando las metas futuras del nivel de
precios (Lichtensztejn y Baer, 1986: 70-73).

Todas las antes mencionadas medidas de política, buscan generar estabilidad tanto
en lo que respecta al ajuste de la balanza de pagos como en los problemas relacionados con
la inflación y la asignación de recursos. Los mercados deben operar como de competencia
perfecta, lo cual precisamente se busca con la estabilización económica.
4
1.3.2.- LAS POLITICAS DE AJUSTE ESTRUCTURAL

Ahora bien, el enfoque de ajuste estructural considera que cerrar la brecha de la
cuenta corriente y estabilizar los precios no asegura por sí solo el crecimiento sostenido del
producto a su nivel potencial sin cambiar las estructuras económicas e institucionales,
especialmente en lo que a esto último se refiere, la excesiva participación del Estado.

De acuerdo con el concepto de ajuste estructural, las políticas de estabilizadoras de
los componentes de la demanda deben ser complementadas con cambios al nivel de los
factores que se asocian con la oferta: esencialmente dirigidos a modernizar la base
industrial, a crear infraestructura y a promover la pequeña y mediana empresa; pero lo más
novedoso del enfoque es la incorporación de las necesidades sociales básicas.

En relación con las necesidades sociales la política de ajuste estructural parte de dos
razonamientos importantes:

1.- La asimilación de la pobreza en el sentido de que una estrategia adecuada debe
involucrar tanto el crecimiento económico como la satisfacción de las necesidades básicas:
el mayor crecimiento económico proporciona recursos que se pueden dirigir a crear
infraestructura social y, por otro lado, la satisfacción de las necesidades básicas tiene
efectos positivos sobre la expansión del sector moderno de la economía.

2.- El establecimiento de lineamientos para satisfacer las necesidades básicas, las cuales se
refieren:

a) Incremento de la productividad a través de la introducción de nuevos métodos
tecnológicos en las áreas urbanas y especialmente rurales; así como el impulso de industrias
pequeñas y medianas.

b) El suministro de servicios básicos enfatizados en el control demográfico, educación y
salud.

En cuanto al control demográfico se busca permitir un más amplio y factible proceso
de formación de capital y mejorar la calidad y cobertura de los servicios básicos.

En lo tocante a la educación se concibe ya no como un aspecto simplemente cultural
sino como la formación de capital humano que eleva la productividad, los ingresos y el
nivel de vida; mientras que la salud se concibe vinculada al control de la natalidad y la
educación, dirigidas a fomentar la medicina preventiva y a mejorar las condiciones
generales de salud (agua potable, alcantarillados, etc.) (Lichtensztejn y Baer, 1986: 162-
174).

En la idea original de incorporar en las políticas de ajuste las necesidades básicas de
la población, se estableció que dichas necesidades fundamentales básicas debían ser
5
focalizadas, y una vez hecho esto crear una institución con suficientes fondos para que
pudiese cubrir, de forma focalizada, los gastos requeridos para llenar las necesidades
básicas de la población. De esta forma se instituyeron en los diferentes países aplicadores
de los PAE’s lo que se conoce como Fondo de Inversión Social (FIS) que buscaría cumplir
con los lineamientos arriba mencionados.

1.3.3.- LINEAMIENTOS BASICOS Y PAE’s.

Los lineamientos básicos y políticas económicas que se desprenden de todo este
marco conceptual del ajuste estructural son los siguientes:

1.- Orientación al exterior, con tipos de cambio competitivos, evitando la protección
excesiva a las importaciones y buscando incentivos a las exportaciones que sean
internacionalmente aceptables.

2.- Aumento del ahorro interno y mejora en la eficacia de su asignación, con tasas
positivas (no excesivas) de interés real, políticas fiscales que alienten el ahorro, reducción
de déficit presupuestarios y estímulos al capital extranjero a la inversión extranjera directa
(IED).

3.- Reducción en el tamaño y responsabilidades del Estado, fomentando los procesos de
desregulación y privatización.

4.- Concentración del Estado en políticas sociales y políticas públicas estables. Estas
medidas buscan focalizar la pobreza de tal manera que los gastos sean lo más racional
posible para no obstaculizar la reducción del déficit fiscal.

5.- Acciones del lado de la oferta para movilizar los ahorros internos domésticos y facilitar
la inversión privada nacional y extranjera por medio de reformas impositivas acompañando
esto con reformas del mercado laboral que incrementen la flexibilidad en la contratación y
el despido.

6.- Políticas de estímulo a la competencia y al accionar del mercado, a través de la
privatización de actividades, liberalización de precios y eliminación de subsidios para que
los precios actúen estimulando la eficiencia.

7.- Políticas monetarias y fiscales orientadas a reducir los desequilibrios domésticos, la
inflación y a liberar recursos para el sector privado.

8.- Políticas que intenten frenar y revertir la fuga de capitales, para lo cual se confía
básicamente en políticas cambiarias realistas y de tasa de interés elevada, así como en la
confianza que el conjunto de estas políticas suscitaría en los agentes económicos privados,
nacionales y extranjeros (Rosales, O. 1990: 8-9).
6
La estrategia, en resumen, del ajuste estructural se concibe como la búsqueda
tradicional del crecimiento que arranca de la capacidad que una economía debe tener para
formar el ahorro y la inversión impulsando la producción, el empleo y el ingreso del cual
debe brotar más capacidad de ahorro. Pero esta estrategia convencional debe enmarcarse en
condiciones estables alcanzadas por las políticas de corto plazo, y se intercepta con los
lineamientos del ajuste estructural que establecen reformas fundamentales tanto en la
actividad del sector privado como en las del sector público. De esta manera, la estrategia
debe darse en un marco de estabilidad económica (balanza comercial equilibrada y baja
inflación) y de readecuación y reestructuración de la participación del Estado y del sector
privado; así como mediante la incorporación de innovaciones tecnológicas, para elevar la
competitividad internacional, y la de nuevos actores a través de la promoción de pequeñas y
medianas empresas lo cual debe darse en el transcurso del mediano y largo plazo, dando
lugar al crecimiento de una producción y empleo de mejor calidad y por tanto a ingresos
más altos que impulsan en proporciones considerables la tasa de ahorro e inversión,
iniciando otra vez el ciclo (ver diagrama 1).

7
DIAGRAMA 1.- ESTRATEGIA DE CRECIMIENTO
CON AJUSTE ESTRUCTURAL

ESTRATEGIA
AJUSTE ESTRUCTURAL
CONVENCIONAL
DE CRECIMIENTO N
O
I INSERCION
C
A REFORMAS: INTERNAC.
AHORRO INVERSION Z
I S. PRIVADO
L
IB .- COMERCIO
A .-PRECIOS
T
S .- AHORRO
E
E S. PUBLICO
D
INGRESO EMPLEO PRODUCCION A .- GASTOS ROL DEL SEC.
C .-INVERSION
IT .- EMP. PUBL. PUBLICO
IL
O
P

FUENTE: Lichtensztejn, S. y Baer, M. Fondo Monetario Internacional y Banco Mundial.
Nueva Sociedad, San José, Costa Rica, 1986, P. 180.

Por otra parte, los programas de ajuste estructural se dan a través de tres paquetes de
actividades:

1.- Declaración explícita, ante los organismos financieros internacionales, de objetivos
estructurales específicos a alcanzar en un período de 5 a 7 años (aumento de las
exportaciones no tradicionales, reducción de los niveles de protección efectiva, reducción
de incentivos fiscales a la promoción de exportaciones, aumento de incentivos a la
inversión privada, metas de ahorro de energía, aumento de la producción agrícola, etc.).

2.- Conjunto de medidas que se tomarán en un período aproximado de 5 años para alcanzar
los objetivos anteriores (reforma arancelaria y del sistema de protección industrial, aumento
del precio real de la energía, modificación de los precios de intercambio en favor de la
agricultura, liberación de precios, reducción de los subsidios etc.).

3.- Programa de medidas a ser tomadas por un gobierno y controladas por el Banco
Mundial, tanto antes de la operación como durante los siguientes doce o dieciocho meses
(Rosales, O.; 1990: 11).

Del mismo modo que las estrategias de estabilización y ajuste estructural se
interrelacionan, así también se da una condicionalidad cruzada establecidas por el FMI y el
BM; ello obviamente hace que se reduzcan los grados de autonomía de la política
económica interna de un país.
8
En el cuadro siguiente se muestra la estructura típica de los programas de ajuste
estructural:

ESTRUCTURA TIPICA DE UN PROGRAMA DE AJUSTE ESTRUCTURAL
AREAS DE INTERVENCIÓN MEDIDAS
1.- ESTRUCTURA DE INCENTIVOS. - Eliminación gradual de las restricciones
cuantitativas a las importaciones.
- Simplificación de los trámites de comercio
exterior.
- Reducción de la dispersión arancelaria.
Reducción de la protección efectiva en la industria
y aumento en la agricultura.
- subsidios a las exportaciones e impuestos al
consumo y ventas.
- Liberación de precios, reducción de subsidios,
incentivos a la producción agrícola, precios de
energía similares a los externos.
- Simplificación de estructura impositiva y
principios de neutralidad tributaria.
- Liberación de tasas de interés, unificación de
mercados de crédito.
- Unificación cambiaria, tipo de cambio real alto y
estable.
2.- INVERSION PUBLICA. - Prioridad a proyectos que alivien la restricción
de divisas (hidroeléctricos, cultivos de exportación,
etc.)
- Criterios sistemáticos de evaluación social de
proyectos.
- Proyectos de gestación rápida ahorradores de
capital y generadores de empleo.
- Fortalecimiento de la capacidad de planificación.
3.- GESTION DEL PRESUPUESTO Y DE LA - Reducción del déficit presupuestario
DEUDA. minimizando su impacto negativo en la
producción.
- Reducción de subsidios al consumo
- Redefinición de tarifas de servicios públicos.
- Reducción del gasto no relacionados con el
desarrollo (ejército, administrativo, etc.)
- Focalización de la pobreza.
- Reducción del costo unitario de programas
sociales.
- Reestructuración de la deuda externa, como
condición previa en el PAE.
- Complementariedad entre los PAE y PEE.
4.- REFORMA INSTITUCIONAL - Coordinación del sector descentralizado.
- Reforma del sistema de empresas públicas:
disciplina financiera estricta, autofinanciamiento,
autonomía administrativa, etc.
- Mantenimiento del valor real de tarifas de
servicio público.
- Introducción de criterios de competencia en las
empresas estatales.
- Privatización de empresas públicas productoras
de bienes.
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- Licitación de actividades al sector privado: fases
de procesos productivos, provisión de servicios
(seguridad, aseo, ornato, etc.)
FUENTE: Rosales, O. El debate sobre ajuste estructural, enero 1990.

2.- APLICACION DE LA POLITICA DE AJUSTE ESTRUCTURAL EN EL
SALVADOR.

Para poder hacer una reseña de los alcances logrados por las políticas de ajuste
estructural al nivel de El Salvador es conveniente establecer las condiciones iniciales que
las mencionadas políticas pretendían modificar, esto es, se vuelve importante enumerar los
problemas principales que afectaban la actividad económica del país. Luego es pertinente
hacer un esbozo del nivel de aplicación y logros obtenidos por las medidas de política
económica que se han implementado.

2.1.- LOS PAE’s EN EL SALVADOR: PROBLEMAS, OBJETIVOS Y POLITICAS.

En El Salvador a finales de la década de los 80’s y principios de la década de los
90’s se busca resolver con la aplicación de los PAE’s los siguientes problemas:

1.- Elevada inflación: la tasa de inflación en el período comprendido entre 1989 y 1991 era
de dos dígitos y su magnitud se acercaba al 19% en promedio (IPC; base/92).

2.- Alto déficit comercial: los déficit de la balanza comercial como porcentaje del PIB se
aproximaban al 16%. La proporción deficitaria de la cuenta corriente en el PIB era de
aproximadamente 6% (excluyendo las transferencias oficiales).

3.- Producción estancada y desempleo: el PIB per cápita se encontraba creciendo a una
tasa muy baja (un poco más del 1%), lo cual se reflejaba en una tasa de desempleo que
tendía a ubicarse cerca del 10% de la PEA.

4.- Distorsión en los precios relativos internos y externos: Hasta 1989 los precios
relativos internos se sesgaban en favor de los precios de los productos no agrícolas frente a
los bienes producidos en el agro. Entre 1985-1989 el índice de precios implícitos del PIB se
multiplicó por casi 4 veces, los precios de los bienes agrícolas se multiplicaron 1.4 veces
(Acevedo, 1994). En cuanto a los precios relativos externos los precios de los bienes
transables con respecto a los no transables tuvieron declives importantes situación en la que
contribuyó, de manera relevante, la sobrevaloración del colón que abarata las importaciones
y hace menos competitivas las exportaciones; ello, junto a la considerable entrada por
remesas, hace que se eleve la demanda de los bienes no transables también.

5.- Tasas de interés reales negativas: para quienes diseñaron las políticas las tasas de
interés reales se hacían negativas en la década de los ochenta por dos razones, la regulación
de las tasas y el elevado nivel de inflación que existía en la economía. Aún para 1992,
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